«Chroniques de la gouvernance»

Collectif, Ed. Charles Léopold Mayer, 2007, 224 p.

1- En introduction à ce collectif, les auteurs précisent d’emblée que «face à la pluralité des approches et des définitions de la gouvernance qui ont été proposées jusqu’ici dans bien des travaux académiques ou institutionnels, l’ambition des ‘Chroniques de la gouvernance’ n’est pas de trancher ou de porter telle définition plutôt que telle autre».

En effet, continuent les auteurs, «parler de gouvernance est porteur de représentations idéologiques et de conceptions particulières de l’ordre social, dont la pertinence et l’efficacité a de quoi faire douter…la gouvernance n’est pas à proprement parler un concept, quel que soit le sens, philosophique ou sociologique, que l’on donne à ce terme, car le propre d’un concept est d’être relativement invariable».

Autrement, la notion de gouvernance «ne constituera un véritable cadre conceptuel que lorsque l’on pourra montrer l’existence de profondes recompositions de l’État, et leurs implications en termes de hiérarchie, de pouvoir et de monopole».

Ceci est d’autant plus vrai «que nous traversons une période transitoire, de relative confusion des pouvoirs, comparable au désordre de la fin de l’âge féodal, et qu’un processus de recomposition, de redistribution des cartes, est effectivement à l’œuvre».

Une des méthodes possibles pour cerner l’ancrage de la notion de gouvernance dans une réalité consiste, pour les auteurs, à formuler un certain nombre d’hypothèses (dont essentiellement cinq) et à les tester empiriquement: l’hypothèse de la coexistence de différentes échelles de pouvoirs, supra et infra-étatiques, et non plus seulement étatiques. L’hypothèse de l’érosion de la légitimité de l’État, redistribuée entre une multitude d’acteurs, notamment institutionnels, mais aussi bien souvent privés. L’hypothèse d’une perte de capacité des gouvernements à contrôler l’ordre social. L’hypothèse de nouvelles formes, horizontales, de participation au pouvoir, dépassant les canaux hiérarchiques et représentatifs traditionnels. Enfin l’hypothèse de l’existence de nouveaux mécanismes collectifs de gestion des problèmes.

C’est dire, estiment les auteurs, que la gouvernance, avant d’être pure technique ou pur savoir-faire, est aussi un art, qui se nourrit de représentations, de traditions, de pratiques et d’opportunités variables selon les contextes. C’est un art «qui consiste à ordonner un monde certes complexe, mais pas si nouveau que l’on veut parfois le prétendre, car posant les mêmes questions qu’hier, celles de la légitimité, du pouvoir, de l’individu face à l’État, bref de la politique».

2- Pour les auteurs du rapport, la gouvernance est une réalité enracinée, un produit de l’histoire et une gestion des passions, et ce «contrairement à une vision de la gouvernance dominée par l’économisme ambiant, réduisant tout à un jeu d’intérêts matériels et à la mise en oeuvre de règles intemporelles».

La gouvernance étant une gestion pacifiée des sociétés, elle doit, notent les auteurs, affronter les passions nées de l’histoire, prendre en compte la diversité des cultures, et subir les conséquences de processus de réconciliation nationale avortés.

Par ailleurs, la mondialisation actuelle de l’économie, extrêmement efficace pour redistribuer la puissance économique entre les différents continents, s’avère incapable d’assurer la cohésion interne à chaque société, et à redistribuer efficacement les fruits d’une richesse toujours plus grande. Des règles internationales nouvelles s’imposent donc pour gérer un monde pluriel, et l’ingérence sélective des pays occidentaux est de moins en moins tolérée: ce n’est pas la fin de l’histoire, c’est une nouvelle histoire qui commence, remarquent les auteurs.

En même temps, ils observent que «dans un monde où souvent les questions économiques et sociales sont complexes, où les problèmes locaux sont inséparables de problèmes globaux, où donc seules des simplifications abusives permettent de proposer au peuple des explications claires et limpides, on peut craindre que les élections ne poussent trop souvent à l’émergence de tels dirigeants populistes, dans les régions du monde où la tradition démocratique n’est pas solidement installée».

Sur un autre plan, les auteurs indiquent que «les années 1980 et le début des années 1990, ont été celles de l’abaissement du rôle de la puissance publique. Le discours des institutions internationales, au premier rang desquelles la Banque mondiale et le FMI, opposait en permanence l’inefficacité publique à l’efficacité privée, justifiant ainsi des programmes de privatisation accélérée ou des ajustements structurels, aboutissant au démantèlement d’institutions publiques laborieusement élaborées au fil des années».

Or, notent les auteurs, la deuxième moitié des années 1990 a vu, partout dans le monde, une réhabilitation de l’action publique comme condition absolue du développement. «D’où la priorité progressivement accordée par les coopérations internationales aux questions de gouvernance. Pour autant, il n’y avait pas d’accord réel ni même souvent de réflexion sur la définition donnée à la gouvernance et sur la manière d’évaluer sa qualité».

En effet, les coopérations internationales, conscientes qu’une mauvaise gestion de la société pouvait compromettre l’efficacité même de l’aide apportée aux pays moins développés, en sont venues à fixer des «conditionnalités de bonne gouvernance», c’est-à-dire à exiger que la gestion des sociétés dans les pays aidés se conforme aux modèles considérés par les bailleurs de fonds comme le seul «bon modèle».

Pourtant, gouvernance ne veut pas seulement dire «efficacité» ou «performance». Elle ne se réduit pas seulement à une palette d’instruments et de techniques de gestion administratives. Elle renvoie aussi à un ensemble de manières de penser nouvelles, qui dépassent largement le cadre du management.

La notion de gouvernance propose une manière totalement nouvelle de concevoir les relations humaines: «dans le domaine des affaires publiques par exemple, elle se donne pour finalité l’Homme, et pose le principe de l’égalité, entre individus mais aussi entre territoires, le développement de chaque région devant se faire sur un pied d’égalité».

Dans les pays développés, la notion de gouvernance est parfois synonyme d’évolution vers un marché de concurrence pure et parfaite. Cela revient à dire que l’État relâche son emprise sur le marché, ainsi que sur des industries constituées en monopoles en utilisant de nouvelles méthodes pour agencer ses relations avec le marché, la société et le peuple.

La légitimité des actes de gouvernance dépend aussi de leur acceptabilité et de leur intérêt pour les simples citoyens, car ceux-ci regardent la crise de l’extérieur, comme le prolongement d’une lutte autour du pouvoir politique, qui met en péril la paix, la stabilité, la cohésion sociale et l’unité nationale.

3- Dans un contexte de libéralisation économique et d’intégration régionale, traversée par des flux de biens, d’individus et d’informations sans cesse croissants, la frontière perdrait de sa pertinence en tant qu’outil de contrôle politique, pour devenir une zone ouverte d’interface, un non-lieu, et ce même si la libéralisation économique relève avant tout de décisions de nature politique.

En filigrane à cela, le discours des institutions internationales, notamment financières, opposait en permanence l’inefficacité publique à l’initiative privée: «l’État interviendrait trop et à mauvais escient, il faudrait rendre, aux individus comme aux entreprises, la liberté de choix. On justifiait ainsi des programmes de privatisation accélérée ou des politiques d’ajustements structurels aboutissant au démantèlement d’institutions publiques élaborées au fil des années, parfois des siècles. En quelques années, et dans bien des pays, l’institution étatique s’est réduite comme peau de chagrin».

Or, il n’est pas toujours évident qu’un retrait de l’État, sous forme de privatisations ou de coupes budgétaires, s’accompagne d’une perte de capacité objectivement quantifiable. S’agissant de la Grande Bretagne par exemple, «de nombreux travaux nous montrent que, malgré les privatisations, malgré sa perte de masse, l’État conserve un certain pouvoir de formatage et de vassalisation des entreprises qui lui fournissent différents services».

La firme serait désormais, dit-on, socialement responsable, auquel cas, «elle se substituerait harmonieusement à l’État dans certains domaines comme l’éducation, la santé, la protection de l’environnement, etc. À quoi bon l’État si la firme peut le remplacer?»

Cependant, l’entreprise n’est pas responsable d’une société, mais tout au plus d’une communauté, celle de ses employés, et ne saurait se substituer aux missions universelles de l’État. «L’Etat n’est pas un acteur comme les autres, que l’on pourrait soumettre à des critères de rendement ou de compétitivité : de sa capacité à gouverner et à garantir certains services dépend aussi le bien être de la société et la vitalité de la démocratie».

4- Quelle dose d’État dans les recettes de la «bonne gouvernance»?

Les auteurs affirment à ce propos que «suite au constat d’échec des politiques d’ajustement structurel au début des années 1990, on a vu une nouvelle notion prendre de la consistance dans la rhétorique des institutions financières internationales: la bonne gouvernance.

La notion de «bonne gouvernance», apparemment neutre, porte une conception particulière de l’État: celle d’un État minimaliste, pour ne pas dire absent.

Or, cette «bonne gouvernance» touche ses limites quand elle oublie que l’État du Sud n’est pas celui du Nord: «ses technologies politiques, épuisées par des années d’ajustement structurel, le rendent tout particulièrement vulnérable aux défaillances du marché, laissant les plus démunis sans recours».

Selon certaines perspectives qui s’interrogent sur le bien-fondé de la neutralité et donc de l’universalité de cette définition, la formulation de la Banque mondiale véhiculerait en fait, une conception particulière du pouvoir, de la participation, du rôle et des fonctions de l’État, de ses rapports au marché, de son évolution et enfin, de la démocratie. Essentiellement, le discours sur la gouvernance se décline en termes techniques de réformes et de critères de gestion publique visant l’État, ce qui implique le risque de dépouiller cette instance politique de certains espaces de décision et de débats confinés au rang de «critères d’efficacité» et de «bonne gestion».

En effet, rappellent les auteurs, «le rôle politique intrinsèque au concept de gouvernance apparaît comme un outil central dans la conception de la relation entre la société et l’État. Mais la gouvernance ne recouvre pas une logique unique qui peut être transposée et imposée, mais plutôt une articulation entre l’État et la société spécifique à chaque société historique, et qui doit être légitimée ou d’une autre façon pensée et construite de l’intérieur, en fonction des espaces et processus politiques créés».

Toute la question est de savoir comment construire cette gouvernance démocratique, et quels sont les arrangements institutionnels les plus aptes à défendre ce type de gouvernance?

Comme l’observait Alexis de Tocqueville dans ‘De la Démocratie en Amérique’, «il n’est pas de société politique qui ne doive sa cohésion à l’existence d’un certain nombre de croyances dogmatiques, c’est-à-dire de représentations communes et indiscutables sur les modalités du vivre ensemble.

5- Internet, un mode de participation politique ?

Dans un contexte de désaffection des formes classiques de la participation, internet s’imposerait, précisent les auteurs, «comme un nouvel espace de gouvernance, c’est-à-dire une institution offrant les conditions d’un débat démocratique renouvelé. Ainsi, ne parle-t-on pas de forums internet, comme on parlerait d’agoras? C’est du moins ce que semble nous indiquer la notion de cyberdémocratie, parfois synonyme de démocratie participative, qui fait aujourd’hui florès».

Un tel enthousiasme suppose pourtant qu’internet ne soit plus considéré comme un simple accessoire: «il suppose qu’internet devienne en quelque sorte un bien public, également disponible pour tous les citoyens. Il faut donc interroger la nature et la représentativité des populations qui s’expriment aujourd’hui par le biais d’internet: ne sont-elles pas aussi ces populations, déjà bien politisées, qui s’expriment lors des scrutins et des débats classiques? Quelle est la capacité de mobilisation politique d’internet? Surtout, une cyberdémocratie suppose le développement de véritables synergies entre internet, comme espace de débat public, et les instances de décision politique traditionnelles».

6- Les dilemmes identitaires des régions infranationales: intégration ou déstructuration ?

Le renforcement de nouvelles échelles d’identification politique a alimenté, et continue d’alimenter pensent les auteurs, «un processus assez dynamique de désintégration et de prolifération de nouveaux États. Mais la question de l’identité et de l’intégration politique peut aussi être posée en des termes différents, au delà d’une lecture binaire du phénomène, qui consisterait à opposer souveraineté nationale et séparatisme».

La fragmentation n’a rien de nécessaire, estiment ils. Elle peut être évitée «à condition que soient inventées de nouvelles articulations entre différentes échelles de gouvernance, locales, nationales et supranationales: ce faisant, elle nous invite à repenser la notion de souveraineté nationale. Un tel exercice de distanciation vis à vis de l’État nation suppose un certain nombre d’innovations institutionnelles. Il suppose également le benchmarking, une posture intellectuelle ouverte qui consiste à tirer les enseignements des expériences étrangères dans le traitement d’un problème donné».

Les appels répétés à un renforcement ou une réforme des institutions internationales vers l’instauration d’un véritable système de «gouvernance mondiale» se cristallisent bien souvent sur ce point spécifique, celui de l’existence ou non d’un pouvoir de contrainte, d’un instrument juridique permettant à ces institutions d’imposer des normes supérieures aux juridictions étatiques.

Toute la question est ici de voir comment cette nouvelle échelle de régulation juridique entre-t-elle en confrontation avec la hiérarchie des normes, des politiques et des valeurs propres à chaque pays, notent les auteurs du collectif.

Yahya El Yahyaoui

Rabat, 24 Janvier 2008