De la crise d’un mode de gouvernance(*)

Yahya El Yahyaoui

I- Gouvernance, une notion forte de son ambiguité

Deux précisions liminaires s’imposent avec force dès qu’il est question de gouvernance ou des politiques prenant corps sur ses principes et recommandations :

- La première est que la notion de gouvernance (l’on n’est pas tout à fait sûr qu’il s’agisse d’une catégorie analytique fiable encore moins d’un concept) cette notion quoi que d’un usage fréquent et d’une diffusion de plus en plus large, est floue et par plusieurs aspects ambiguë. Elle est d’autant plus ambiguë qu’elle renvoie tantôt aux politiques publiques, tantôt à l’administration publique centrale comme territoriale, tantôt aux différents rapports mettant en jeu Etat, collectivités locales, secteur privé, associations civiles ou autres.

En effet, « à la différence du gouvernement qui s’adresse à des individus et à des institutions, la gouvernance (se présente comme étant) un système de régulations qui vise des interactions. Le rapport gouvernants-gouvernés est remplacé par l’interaction d’acteurs individuels et institutionnels qui ont en partage la responsabilité du bien commun et dont le jeu démocratique est garanti par les autorités publiques sous le contrôle de tous les acteurs » (1).

A l’ambiguité de la notion s’ajouterait son instabilité analytique et sa large propension à appréhender des thématiques et problématiques diverses dont certaines pourraient ne pas relever directement, à priori du moins, de son domaine d’action.

Bien plus encore, la notion prête à grande confusion surtout quand elle est mobilisée pour légitimer (à l’ère de la mondialisation et du « triomphe » du néolibéralisme) de nouveaux rapports entre la politique (notamment sa dimension se rapportant à la démocratie) et l’économie (socialisée et humanisée nous dit-on) en mettant en avant ce qu’il est convenu d’appeler la gouvernance démocratique.

Quoi que « Relevant certes du pragmatisme inhérent à toute gestion, une gouvernance est démocratique dans la mesure où elle assure l’interaction des acteurs sous le contrôle d’espaces publics définis en fonction des droits humains et des principes généraux de l’Etat de droit » (2) faisant ainsi nettement la part entre une gouvernance démocratique et une bonne gouvernance.

- Deuxième précision : même si la notion (ou le vocable) de gouvernance ne fait pas l’objet d’un quelconque consensus parmi les auteurs tout comme parmi les praticiens (du moins par les angles de vue qui sont toujours plus ou moins divergents), l’on pourrait en général dire que la notion renferme deux dimensions importantes et par plusieurs aspects complémentaires :

+ La première pourrait être relevée de l’immense littérature émanant des organisations économiques et financières internationales notamment de la Banque Mondiale qui met au devant de la scène et privilégie les volets économique et administratif inhérents à la gouvernance.

En cela, cette dernière est non seulement prolongement des politiques d’ajustement en vogue depuis le début des années 80 du siècle dernier, mais aussi et davantage tentative de redéfinition et de relégitimation des rapports entre la politique et l’économie (3).

+ La deuxième dimension privilégie l’aspect politique et met l’accent sur les problématiques de la réforme et de la fiabilité administrative fondée le plus souvent sur les systèmes de valeur démocratiques tels que connus et consacrés dans les pays développés.

En effet, « dans un contexte de néolibéralisme triomphant qui prône la réforme de l’Etat alors que tendent à se multiplier les niveaux de responsabilité partagée et que la frontière entre secteur privé et domaine public, entre intérêt général et intérêt particulier, s’efface progressivement, le concept de gouvernance suppose l’instauration de nouveaux modes d’élaboration des politiques publiques centrées sur la négociation tout comme de nouvelles manières de les mettre en œuvre notamment par le biais des partenariats » (4).

Il ne suffit donc pas, pour reprendre les termes des deux dimensions, que les instruments de politique économique (publics notamment) soient efficaces économiquement ou fiables financièrement, encore faudrait-il qu’ils garantissent l’égalité et la justice et s’inscrivent dans le cadre d’un Etat de droit consacrant la transparence, le respect de la loi et le contrôle du bien public commun.

Car, à la différence de la notion de « bonne gouvernance », la notion de « gouvernance démocratique » met l’accent davantage sur la clarification des responsabilités et des objectifs notamment pour ce qui est des droits humains (5).

L’expression gouvernance cherche en quelque sorte à « repenser les relations entre les différents acteurs économiques, sociaux et politiques sur le mode d’une interaction se fondant sur le principe de la relativisation de la puissance publique à différents niveaux, local, national et international ».

Ces précisions d’ordre général étant faites, toute la question serait dorénavant d’établir la nature et le type de rapports que la gouvernance semblerait entretenir à l’Etat en particulier et à l’espace public en général. Et c’est à ce niveau que la réalité de la crise semble prendre toute sa consistance.

II- Gouvernance publique : crise d’un mode de gestion ?

L’émergence de l’expression gouvernance (en partie du fait de sa consécration dans les discours tout autant que dans les politiques économiques) est venue traduire et exprimer les mutations subies (et apportées) dans la nature et le rôle de l’Etat d’une part et d’autre part les développements réalisés dans le domaine des sciences sociales.

En effet, depuis le début des années 80 du siècle dernier, beaucoup de « faits nouveaux » ont graduellement contribué à la mise en doute de la conception traditionnelle à partir de laquelle l’Etat (le gouvernement) justifiait et libellait sa politique publique (6) sans le moindre souci de sa part d’associer à celà les différents autres acteurs en présence.

Or, sous l’effet de la mondialisation (et en son sein le développement d’idées néolibérales) et de la révolution des NTIC (à côté des limites des modèles de développement centralisés)…les acteurs autres que l’Etat (secteur privé, associations, organisations non gouvernementales…etc) ont vu leur rôle propulsé et sont devenus de ce fait non seulement partie prenante dans la (re)définition des politiques publiques mais aussi, nous dit-on, de véritables partenaires dans la mise en place des grandes lignes et contours de celles-ci.

En effet, ne cesse-t-on de dire , « le contexte sociétal actuel est caractérisé entre autres par les nombreux changements et remises en question du système politique…Le mode de fonctionnement des institutions démocratiques et des espaces de participation et le rôle des différents acteurs de la société sont remis en question à tel point que les gens  ont de plus en plus l’impression d’avoir récupéré une partie de leur pouvoir décisionnel et de leurs espaces de participation .

Ceci est d’autant plus légitimé que les pouvoirs publics se rendent de plus en plus compte que leurs politiques ne peuvent être bien menées si elles ne sont pas expliquées et bien comprises (7).

La montée en force d’un courant de pensée néolibéral, militant en faveur d’un rôle de l’Etat limité à la supervision et à l’orientation et non comme par le passé à la définition et l’exécution, n’a pas érodé une telle « façon de faire ».

C’est probablement dans cette perspective que se sont développés écrits et publications fort interessés par la nécessité de redéfinir la relation entre l’Etat et la société sur la base d’une série de valeurs/indicateurs dont, entre autres, la démocratie, la stabilité, le respect des droits de l’homme, la légitimité, le pluralisme politique et institutionnnel, la participation, la transparence, le contrôle…etc.

Ce ne sont certainement pas des indicateurs fondés sur les seules considérations de pouvoir telles que cela pourrait transparaitre à première vue du mot gouvernance, mais aussi des agrégats de gestion économique, institutionnel et administratif donnant à la réalité en jeu un soubassement d’équité et de transparence.

Force serait, par conséquent, de souligner que la notion de gouvernance est bel et bien liée à l’idée de gestion tout autant qu’à celle de pouvoir…elle traduit en cela un état de fait donnant l’impression que « l’Etat a perdu son caractère central dans l’action publique, dans les relations internationales, dans les régulations économiques et dans le rapport aux pouvoirs locaux » (8).

De là « le rejet des analyses et des politiques des rapports de pouvoir conçus sur le mode de la verticalité entre les autorités ordonnancées de manière hiérarchique en faveur d’une nouvelle approche en termes de partenariat, de pluralité d’acteurs et de pouvoirs multicentrés…(et) d’où la nécessité de repenser la manière de gouverner et le rapport entre l’Etat et la société ».

C’est dire, autrement, que le type de gouvernance qui régentait jusqu’ici le pouvoir étatique et le mode de gestion publique est de plus en plus à l’épreuve des « nouvelles réalités » exigeant redistribution dudit pouvoir et mise en place d’un autre mode de gestion.

S’il nous appartient, à présent, d’interroger la nature de la crise du mode de gouvernance publique, l’on serait sans nul doute amené à interpeller différents niveaux d’analyse dont chacun éclaire au moins un aspect de la problématique ici posée :

+ Le premier niveau d’analyse interpelle la relation établie ou devant s’établir entre les mécanismes de marché d’une part et l’intervention gouvernementale d’autre part notamment pour ce qui est de l’offre des prestations publiques.

Les principes de la gouvernance appellent ici (et sans aucun détour de langage) pour un Etat-minimum à travers au moins la limitation des dépenses publiques et la promotion des politiques de libéralisation, de dérégulation et de privatisation (9) devant mener, nous laisse-t-on entrendre, à la mise en place de nouvelles formes de « coopération » entre les différents acteurs en présence.

« Pour la Banque mondiale, dont la stratégie des années 80 de libéralisation sur le plan économique notamment… commençait à susciter des critiques de la part des populations et des ONG, la notion de gouvernance est apparue comme un moyen de redonner la légitimité à ses inteventions » (10) surtout quand elle met au devant de la scène rigueur de gestion, transparence et association à la prise de décision.

+ Le deuxième niveau parle de la gouvernance en mettant l’accent sur les organisations privées et l’administration des affaires en perspective de la corporate governance en vogue dans le monde des affaires.

Le concept de gouvernance est perçu ici comme devant aider à « repenser les relations entre les différents acteurs économiques, sociaux et politiques sur le mode d’une interaction se fondant sur le principe (et là est l’innovation) de la relativisation de la puissance publique à différents niveaux, local, national et international » (11).

+ Le troisième niveau exprime l’idée de la new public management fondé sur l’introduction des méthodes d’administration des affaires dans les organisations publiques notamment à travers l’introduction de « valeurs » nouvelles telles que la concurrence, la compétitivité, la flexibilité, le temps réel…etc.

Tout l’effort entrepris est mesuré par rapport, nous dit-on, à l’efficacité, à la flexibilité et à la compétence.

Le new public management néolibéral imposant « privatisation, décloisonnement entre les secteurs public et privé, limitation de la dette, freins à la croissance des dépenses publiques et cure d’amaigrissement de l’Etat » a permis à la Banque mondiale d’user de la gouvernance pour « mettre ensemble…travailler directement avec les organisations sociales ou des responsables politiques de proximité et la volonté de mettre les bureaucraties administratives à l’école du management » (12).

Car, nous cesse-t-on de dire, « la gouvernance favorise les interactions Etat-société en offrant un mode de coordination horizontal entre partenaires interessés par l’enjeu (autorité publique, entreprises, groupes de pression, experts, mouvements de citoyens, associations de consommateurs) pour rendre l’action publique plus efficace. Elle privilégie l’élaboration non hiérarchisée des politiques publiques par rapport à la prise de décision verticale imposée par le haut, propre au gouvernement traditionnel »(13).

+ Le quatrième niveau d’analyse traduirait ce que l’on a de plus en plus coutume d’appeler la good governance et prolonge le troisième niveau dans sa tendance à lier les dimensions politique, institutionnelle et politique aux dimensions économique et administrative…Autrement, l’association des critères de représentation politique et de légitimité d’une part et des politiques de réforme administrative, de limitation du rôle des institutions publiques, d’encouragement du secteur privé…etc d’autre part (14).

La gouvernance est présentée ici comme traduisant la perte de centralité de la régulation étatique, le besoin de négociation ouverte avec l’ensemble des partenaires et la nécessité de décloisonner les sphères publique et privée.

+ Le cinquième niveau (cinquième angle de vue) considère que les politiques publiques ne sont, en dernière instance, que la résultante d’une interaction entre niveaux différents, centraux comme locaux, et que lesdites politiques ne sont nullement le fruit d’un seul niveau aussi puissant et hégémonique soit-il. La gouvernance territoriale est ici fort interpellée (15).

Elle est d’autant plus interpellée que les mouvements de contestation se font de plus en plus sentir au niveau des régions, des villes et des territoires.

+ Le sixième niveau ne situe pas la gouvernance par rapport à l’Etat ou par rapport à d’autres niveaux plus ou moins autonomes. Il la situe par rapport à des réseaux de relation qui cherchent sinon à agir sur le sens des politiques publiques, du moins contribuer à en tracer la trajectoire et l’itinéraire.

C’est le cas notamment de la montée en force des mouvements de la société civile menant un travail de proximité et défendant des intérêts que les politiques publiques ne pouvaient prendre en compte ou du fait qu’ils ne relèvent pas de leur priorité(16).

III- Trois enseignements majeurs

L’on retiendrait de ce qui précède trois grands enseignements au moins :

+ Le premier est que la gouvernance est présentée comme favorisant ou devant favoriser l’émergence de nouvelles interactions entre l’Etat et la société… fondées sur l’élaboration non hiérarchisée des politiques publiques par rapport à un mode de prise de décision centralisée et sur de nouvelles formes d’association à la gestion publique .

+ Le deuxième est que la crise du mode de gouvernance publique ne semblerait nullement tenir à la nature de la propriété y prévalant, encore moins à une insuffisance quelconque lui étant consubstantielle, elle semblerait provenir d’une forme de gestion dominante ne faisant nullement appel aux principes de gouvernance tels qu’aujourd’hui en vogue ou à la nécessaire séparation entre biens publics et biens privés aussi catégoriels et particularistes soient-ils (17).

Force serait, par conséquent, de penser que la gouvernance publique en vigueur jusqu’ici, n’est nullement en mal de marché ou de valeurs de marché, elle est plutôt l’émanation d’une crsie se rapportant à un mode de gestion opérant en dehors des principes de gouvernance et agissant sans le moindre souci des considérations de transparence, de responsabilité et d’équité.

+ Troisième enseignement : ce qui semble poser problème aujourd’hui quand il est question de gouvernance en rapport avec la chose publique, ce n’est probablement pas uniquement la gouvernance en tant que telle (au-delà de son appréciation par les uns comme par les autres). Ce qui semble poser problème c’est la tendance à en faire un instrument de légitimation de discours qui sous-tendent une gouvernance privatisée, libéralisée, dérégulée, dissimulant des politiques faisant l’apologie du marché pur et dur et n’ayant la moindre idée de ce qui pourrait être la démocratie ou la société (18).

Notes

(1)- Meyer.Bisch.P, « Gouvernance culturelle et culture démocratique », Quatrièmes Entretiens de Delphes (Grèce), 30 Septembre-2 Octobre 2001.

(2)- Meyer.Bisch.P, « Gouvernance culturelle… », Art. Précité.

(3)- Cf à ce propos : Gaudin.J.P, « Pourquoi la gouvernance ? », Presses de la FNSP, Paris, 2002.

(4)- Canet. R, « Qu’est ce que la gouvernance ? », Service des Collectivités de l’UQAM, Montréal, 16 Mars 2004.

(5)- L’on considère, suite à Meyer Bisch, « qu’une politique démocratique (ou gouvernance) suppose toujours un débat dans les espaces publics appropriés, des domaines, des acteurs, des patrimoines et capitaux, des objectifs et des responsabilités ».

(6)- Il est relativement malaisé de définir le caractère public d’une politique dans la mesure où il s’agit d’un construit social qui renvoie à des pratiques et à des normes sociales variables et évolutives.

Quoi que renvoyant théoriquement à l’espace des pouvoirs publics, à la contrainte et à ce que Weber appelle la violence légitimée, le public est relatif sur le plan de la pratique à l’Etat, à l’intérêt général, au service public…quelquefois à leur confusion.

Cf à ce propos : Hugon. P, « Les frontières de l’ordre concurrentiel et du marché : les biens publics mondiaux et les patrimoines communs », Sans référence.

(9)- Ces politiques, largement en vogue tout au long des années 80 et 90, ont foncièrement contribué à la perte de centralité de la régulation étatique.

(10)- Campbell. B, « Gouvernance : un concept apolitique ? », Communication au Séminaire d’Eté du Haut Conseil de la Coopération Internationale, Dourdan (France), 29 Août 2000.

(11)- Gaudin.J.P, « Pourquoi la gouvernance ? », Art. Précité.

(12)- Kazancigil.A, « La gouvernance : Itinéraires d’un concept », In Santiso.J (Sous la Dir) « A la recherche de la démocratie », Mélange offert à Guy Hermet, Karthala, Paris, 2002.

(13)- Kazancigil.A, « La gouvernance : Itinéraires d’un concept », Art. Précité.

(14)- Ce n’est certes pas la seule Banque mondiale qui recourt au concept de gouvernance pour légitimer la « mutation » de son rôle, d’autres agences non moins connues (OMC, FMI, UNESCO, CNUCED, OCDE…) y font recours car souffrant de démocratie et « qualifiées de technocratie »…la gouvernance apparaissant souvent comme une source nouvelle de légitimation.

(15)- Cf, pour ce qui est de la gouvernance territoriale : « La gouvernance dans tous ses états », Publication de la Revue marocaine d’Audit et de Développement, n° 19, Décembre 2004.

(16)- L’allusion est faite ici aux minorités et groupes sociaux que les politiques publiques marginalisent pour des considérations politiques, idéologiques ou culturelles.

(17)- Cf à ce propos : El Yahyaoui. Y, « Mouvance libérale et logique de privatisation », Ed. Okad, Rabat, 1996.

(18)- Cf pour plus de développements : Petrella. R, « Le bien commun : l’éloge de la solidarité », Ed. Labor, 1996.

(*)- In « Gouvernance et nouvelle gestion publique au Maroc », Ouv. Collectif, Publications de la Revue Marocaine d’Audit et de Développement, Juin 2005.