« La France et la
gestion des crises en Afrique subsaharienne »
Rapport d’information, Sénat, Paris,
Août 2006, 64 p.
1- Le sénat, ou la
"Haute assemblée", est composée de .
« Investis par le suffrage universel indirect de tous les droits et
obligations attachés à la fonction parlementaire, les sénateurs étaient jusqu'à
présent élus pour neuf ans par un d'environ 150.000
personnes ».
Avec la réforme adoptée en juillet
2003, les sénateurs seront désormais élus par ce même collège pour un mandat de
six ans.
Le Sénat est dirigé par un
président qui « assure des responsabilités particulièrement importantes
dans le fonctionnement des institutions : garant de la continuité de la
République, il exerce provisoirement les fonctions de Président de la
République si celui-ci est empêché, s'il démissionne ou vient à mourir. Il
remplace le Président à l'Élysée, sans toutefois pouvoir dissoudre l'Assemblée
nationale, ni organiser de référendum. L'intérim dure environ 50 jours, le
temps de procéder à l'élection d'un nouveau président ».
Gardien de la
Constitution, il nomme 3 des 9 membres du Conseil constitutionnel. Il peut
saisir ce Conseil si les textes des lois votées lui paraissent non conformes à
la Constitution.
Comme le député, « le sénateur
est avant tout un législateur chargé de voter les lois de la République. Il
dispose de l'initiative législative, qui peut se traduire par le dépôt de
propositions de loi (les textes déposés par le gouvernement sont appelés
projets de loi) ».
Pour qu'un projet ou une proposition
de loi soit adopté, « il faut que le texte soit voté dans les mêmes termes
par les deux assemblées, l'Assemblée nationale et le Sénat, sauf si le gouvernement
donne le dernier mot à l'Assemblée nationale après l'échec de la commission
mixte paritaire ».
Quant aux projets de lois, « ils
peuvent être examinés d'abord par les sénateurs ou par les députés, à l'exception
des projets de loi de finances qui doivent toujours être déposés par le
gouvernement devant l'Assemblée nationale ».
A l'exception du vote
d'une motion de censure, « les sénateurs ont des pouvoirs identiques à
ceux de leurs collègues députés en matière de contrôle du gouvernement, l'une
des fonctions essentielles du Parlement ».
Le Sénat peut constituer
des
chargées de recueillir des informations sur des faits " sensibles "
ou sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales.
Dotées de pouvoirs
importants, les personnes convoquées sont tenues de se présenter sous peine de
poursuites pénales et prêtent serment de dire la vérité.
2- Le présent rapport (dont la rédaction incombe à cinq éminents
sénateurs d’horizons politiques divers) commence par un constat de fait simple,
mais fort significatif: «Si l’Afrique sub-saharienne est une terre de
contrastes que l’on ne saurait qualifier de façon univoque, elle est aussi un
espace de conflits, traversé d’un arc de crise sur une ligne allant du Soudan
et de la Corne de l’Afrique au Congo et affecté, dans sa partie occidentale,
par une instabilité chronique. En 2003, 20 % de la population du continent, et
15 Etats sur 54 étaient touchés par la guerre».
Et de continuer, comme pour planter le décor: «les causes de
ces conflits sont évidemment multiples. Les facteurs culturels, religieux,
politiques, militaires, économiques s’entremêlent sur fond de crise de l’Etat.
Les conséquences de ces crises dépassent le simple cadre des
Etats: l’entrave au développement, le risque sécuritaire régional, les trafics
criminels internationaux, les risques sanitaires majeurs, affectent le
continent et au delà, les régions voisines. L’indifférence n’est pas permise et
une intervention extérieure peut être nécessaire, parfois sous la forme ultime
de l’intervention militaire».
Faut-il intervenir militairement dans les crises en Afrique?
s’interrogent les rapporteurs.
La réponse à cette question est nuancée: «une intervention
militaire extérieure ne règle jamais durablement un conflit. Vécue comme une
forme violente d’intrusion, elle peut être un germe d’instabilité
supplémentaire».
Qui peut intervenir militairement en Afrique? s’interrogent-ils
à nouveau.
La France, plus que d’autres peut être, disent-ils, mais «la
France, y compris dans le champ de ses partenariats historiques, n’entend plus
être le gendarme de l’Afrique».
Pour les rédacteurs du rapport, «l’intervention militaire
française dans la gestion de crises africaines ne peut être que plus compliquée
dans un contexte profondément nouveau, et ses objectifs, après la disparition
du pré carré, sont à la fois plus difficiles à définir et à mettre en œuvre».
L’enjeu est désormais, pour eux, «de construire un
partenariat sécuritaire qui soit à la fois légitime et efficace».
3-
Ce rapport (constitué de quatre axes principaux) traduit, dans son ensemble et
pour l’essentiel, le point de vue du Sénat français quant à la «position» de la
France face aux crises en Afrique en ce début de siècle:
+ Dans le premier («Quelle implication pour la France dans
la gestion des crises africaines ?»), les auteurs du rapport commencent
par préciser que «la France a cette particularité, héritage de l’histoire, de
maintenir une présence militaire très importante en Afrique sub-saharienne…».
En effet, «avec 11 000 militaires présents sur le continent,
ce qui représente un tiers des effectifs français déployés hors du territoire
métropolitain, la France est très présente en Afrique sub-saharienne…La base la
plus importante est Djibouti avec 2900 hommes suivie du Sénégal, où les forces
françaises du Cap-vert comptent 1 200 hommes, et du Gabon avec 1 000 personnels».
Et les bases françaises installées sur le continent le sont
«sur le fondement d’accords bilatéraux de défense ou de coopération militaire
technique, permettant la présence de troupes, l’utilisation d’emprises et de
moyens de communication».
Si, après les indépendances, rappelle le rapport, «la France a signé des accords de coopération
militaire et de défense avec une quinzaine d’Etats africains», elle est,
aujourd’hui, «liée à ce titre, par vingt-six engagements dans le domaine de la
défense».
La terminologie de ces accords est variable, mais ce sont
les accords de défense qui prédominent. Ils impliquent une garantie française
immédiate et sans grande condition en cas d’agression, car ayant trait au «rétablissement
de la situation interne, la résistance aux mouvements de rébellion soutenus de
l’extérieur ou la défense contre un agresseur étatique».
Parallèlement à ces accords, la France est engagée par des
accords d’assistance militaire technique et de soutien logistique qui
prennent la forme d’«accords de coopération militaire» et visent
à «organiser le contenu de la coopération, l’instruction des troupes,
l’encadrement des écoles de formation, la formation en France, la fourniture
de matériels et équipements, l’assistance conseil, la maintenance et le
soutien logistique en cas de crise, ainsi que le statut et les privilèges et
immunités des coopérants».
Si, par ailleurs, la présence française et l’action de la France
en Afrique fait grand débat en Afrique, il n’en est pas moins en France,
constatent les rapporteurs…notamment pour ce qu’il s’agit de l’avenir de ladite
présence.
Pour les sénateurs, «le désengagement n’est non seulement
pas possible, tant l’Afrique est notre étranger proche. Mais il n’est pas non
plus souhaitable: les liens de notre pays avec l’Afrique ne sont pas l’héritage
d’un passé devenu trop lourd à porter, ils sont une chance pour une vision multipolaire
des relations internationales, et sont aussi au cœur de la vocation mondiale de
la France».
Ce sont donc des liens privilégiés qu’il ne convient pas de
solder, mais au contraire de consolider sur des bases nouvelles, disent-ils. Bien
plus, «un désengagement français serait pour le moins paradoxal à l’heure où
tant d’autres acteurs (Chine, USA entre autres) cherchent à y renforcer leurs
positions».
+ Dans le second axe («L’ONU, une source de légitimité
indispensable, le premier acteur du maintien de la paix en Afrique»), les
rapporteurs estiment que « malgré ses faiblesses et ses limites,
l’Organisation des Nations Unies reste le lieu de la production de légitimité indispensable
à toute intervention militaire».
S’il y a lieu de parler de dynamique onusienne après la fin
de la guerre froide, et d’un nouvel interventionnisme à la fin des années 1999,
il faudrait remarquer, dit le rapport, qu’en ce début de siècle, l’augmentation
du degré de conflictualité dans certaines régions, singulièrement en Afrique, a
posé de grands défis à l’ONU et explique probablement les errances de sa
présence sur le continent.
En effet, «après l’échec de l’intervention en Somalie, une
tendance à la diminution des effectifs de casques bleus a pu être observée,
suivie, à nouveau, d’une forte augmentation: 40000 casques bleus étaient
présents sur le continent africain en 1993, 1 600 en juin 1999, 73 000 en 2006».
C’est la raison pour laquelle, «consciente de ses limites et
de ses difficultés, l’ONU recherche des partenariats pour poursuivre son action
de maintien de la paix», d’où les organisations régionales de sécurité, prévues
par la Charte, comme une déclinaison logique de l’action de l’ONU.
Cela explique que le «partage des tâches avec les
organisations régionales et sous-régionales africaines, alors même que
celles-ci sont confrontées aux mêmes difficultés matérielles et politiques,
voire à des difficultés plus importantes encore, ne constitue pas encore une
solution totalement satisfaisante aujourd’hui, mais certainement une piste
utile pour l’avenir».
Quand l’Organisation de l’Unité africaine est devenue Union
africaine, en juillet 2001, elle s’est inspirée des structures de l’Union européenne,
et s’est fixée «pour but d'œuvrer à la promotion de la démocratie, des droits
de l'homme et du développement à travers l'Afrique, notamment par la mise en
œuvre du programme du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique
(NEPAD)».
Mais, «les progrès de l’UA en matière de gestion des crises
restent entravés par des réticences politiques, héritage d’une tradition de
non-ingérence, dans un contexte de compétition entre Etats»…sans parler du manque
de capacités financières qui n’est pas sans conséquences sérieuses : «le budget
de la Commission de l’UA, doté de 70 millions de dollars, souffre de retards
dans le paiement des cotisations, comme c’était le cas pour l’OUA».
Par ailleurs, notent les rapporteurs, «les forces africaines
souffrent globalement d’un déficit capacitaire et d’un manque de dispositifs de
coordination…», à tel point qu’à l’échelle continentale, seuls le Nigeria et
l’Afrique du Sud disposent de capacités de projection consistantes.
En effet, par «la vitalité et l’ampleur de son économie,
l’Afrique du Sud représente 40 % du PIB de toute l’Afrique sub-saharienne. Par
son engagement en faveur de l’intégration régionale et continentale, ce pays
joue également un rôle central dans le développement économique et la stabilité
politique du continent».
L’Afrique du sud est aussi le dixième pays contributeur aux opérations
de maintien de la paix de l’ONU, et «le premier contributeur africain avec 3
300 hommes sous casques bleus au Darfour, au Burundi, au Congo-Kinshasa, au
Liberia et en Erythrée».
Sur cette base, «un partenariat renforcé avec l’Afrique du
sud conjugue pour la France l’impératif de poursuivre son engagement historique
en Afrique et la nécessité de travailler dans les pays dits émergents, dont la
place dans l’économie mondiale et sur la scène internationale est et sera
décisive».
+ Dans le troisième axe («L’Union européenne, un acteur
nouveau pour la sécurité en Afrique»), les rapporteurs constatent qu’ «entre
les tenants d’une responsabilité mondiale de l’Union européenne, et ceux qui
considèrent que l’action de l’Union doit se limiter à son environnement
immédiat, le consensus est difficilement acquis, au prix d’une certaine
ambiguïté et d’approches au coup par coup».
Mais, l’adoption, en juin 2003, de la Stratégie européenne
de sécurité («Une Europe sûre dans un monde meilleur»), a établi le lien
entre les crises qui affectent le monde et la sécurité européenne, et a
permis aussi de rapprocher les points de vue.
En intervenant durablement dans la gestion des crises africaines,
l’Union européenne élargirait son horizon stratégique, et affirmerait, par la
même occasion, sa volonté de contribuer à «faire de l’Afrique un continent
stable et prospère».
Si l’Union européenne a un intérêt évident à s’impliquer
dans le règlement des crises africaines, c’est parce qu’elle est (aux yeux des
rapporteurs) au voisinage direct de l’Afrique, et subit par conséquent les effets
de toute évolution de la situation du continent africain.
C’est dire, notent les sénateurs que: «dans une économie
mondialisée qui place l’Union européenne dans une logique de concurrence,
notamment face aux nouvelles puissances économiques que sont la Chine et
l’Inde, le continent africain est un enjeu».
Mais «la complexité des situations de crises appelle une
réponse qui ne soit pas seulement militaire ou sécuritaire»…une logique de
développement, enrichie de dispositifs de gestion civile des crises, à
l’exemple du mécanisme de réaction rapide, pourrait être une entrée
raisonnable.
Car, l’Union européenne dispose théoriquement d’une
pluralité d’instruments permettant une approche intégrée des situations. «Elle
est ainsi susceptible d’intervenir sous des formes diverses et complémentaires:
politiques, financières, sécuritaires ou encore militaires, à la différence de l’OTAN
(par exemple) qui reste une organisation militaire de défense collective».
La stratégie européenne pour l’Afrique, estime le rapport,
doit prendre en considération les éléments suivants :
«- Développer une démarche globale en matière de prévention
des conflits,
- Coopérer dans la lutte contre les menaces communes pour la
sécurité,
- Soutenir les opérations africaines de maintien de la paix,
- Désarmer pour briser le cycle du conflit,
- Soutenir la paix dans les opérations d’après-conflit,
- Couper les ressources aux conflits».
Le danger pour les rapporteurs, réside dans le fait «que l’Union européenne n’était pas toujours
perçue, par ses interlocuteurs sud-africains ou sénégalais, comme agissant de
son propre chef et en tant que telle, mais mue le plus souvent, pour ce qui
concerne l’Afrique, par les initiatives du Royaume-Uni ou de la France».
+ Dans le quatrième axe («Pour un partenariat de sécurité
rénové»), les auteurs du rapport estiment qu’il «est difficilement
imaginable que la France, du jour au lendemain, puisse passer le relais de
l’ensemble de ses engagements, en particulier militaires, en Afrique, à l’Union
européenne ou à des organisations africaines».
Si la France est soucieuse de partager le «risque» politique
en Afrique, Elle exige que ce partage se fasse sur la base d’une nouvelle répartition, plus équitable de
l’engagement militaire dans les crises.
Ceci est d’autant plus justifié que «son statut d’ancienne
puissance coloniale l’expose singulièrement aux critiques, dans un contexte où
certains protagonistes mettent en avant une guerre d’indépendance», notamment
pour ce qui est des forces de rébellion : «le thème de la seconde
décolonisation, même lourdement instrumentalisée, rencontre un écho profond et
mobilisateur avec lequel la France doit compter».
Par conséquent, les sénateurs recommandent qu’il «est
essentiel que la France garde ce cap d’une approche multilatérale, et qu’elle
s’attache à préserver la cohésion de la communauté internationale».
+ En conclusion, les rapporteurs soulignent que «pour
contribuer à la stabilité du continent, en l’absence de toute alternative
crédible dans l’immédiat, la France devra être encore présente sur des théâtres
africains pour quelques temps encore. Un désengagement complet serait
désastreux. Le vide laissé ne manquerait pas d’être comblé par d’autres, peut
être moins disposés à une approche multilatérale et, surtout, le relais par les
acteurs locaux est loin d’être prêt».
Mais la France ne doit plus s’engager seule, insistent les
sénateurs: «l’implication de partenaires européens, pour qui les enjeux sont
identiques, est désormais indispensable. Le partage des responsabilités, la
confrontation des analyses, la mise à disposition des infrastructures et
facilités militaires dont dispose la France, autant d’éléments propres à faire
venir les Européens dans une Afrique qui n’est plus, de fait, depuis longtemps
le pré carré français».
Par ailleurs, «Si la gestion d’une crise peut passer par
l’action militaire, son règlement durable suppose une action politique», prédit
le rapport. Les crises africaines «proviennent trop souvent de l’incapacité de
l’Etat à maintenir la paix, d’une gouvernance qui ne permet pas l’exercice
d’une opposition pacifique et où le partage du pouvoir, comme des ressources,
est limité, inéquitable, voire inexistant».
Yahya
El Yahyaoui
Rabat,
7 Septembre 2006