«Les Nations Unies, les réseaux et l’avenir de la gouvernance mondiale»

Wolfgang Reinicke/Francis Deng, CRDI, Juillet 2003, 150 p.

 

1- Wolfgang H. Reinicke est directeur du projet «UN Vision Project on Global Public Policy Networks» de l'ONU.

Associé et économiste principal au «Corporate Strategy Group» de la Banque mondiale, ses domaines de compétence portent principalement sur l'intégration économique mondiale, les politiques et finances mondiales, le développement, les institutions économiques internationales, l'économie politique des conflits ethniques, les relations transatlantiques et l'intégration européenne.

Francis Deng est membre du Forum économique mondial et de l'«Academic Council of the American Institute for Contemporary German Studies», et conseiller auprès de plusieurs fondations américaines et européennes.  Avant de se joindre à la Banque mondiale au printemps de 1998, Francis Deng a été Senior Scholar à la Brookings Institution (de 1991 à­ 1998) où il a occupé des postes de consultant en gestion stratégique auprès de Roland Berger à Munich et au service des opérations de la Dresdner Bank à Londres.

Il a aussi été consultant auprès de la «National Academy of Sciences» et de la «Agency for International Development» des États-Unis. Il a enseigné dans plusieurs universités américaines et est l’auteur de plusieurs livres et de nombreux articles. 

2- Dans sa préface à la présente publication (en réalité un collectif auquel ont contribué plusieurs auteurs), Maureen O'Neil, Présidente du CRDI, dit ceci:  «notre monde est en train de rapetisser. La libéralisation politique et économique, associée à une profonde mutation technologique, a multiplié les liens de dépendance au sein de l'humanité. De nouvelles possibilités passionnantes surgissent de toutes parts, tout comme de nouveaux risques et de nouveaux défis. Il ne fait aucun doute que la mondialisation est le problème clé en matière de gouvernance au XXIe siècle et qu'elle exigera, pour être durable, de nouvelles formes innovatrices de coopération entre tous les secteurs de notre société».

 

Elle continue, comme pour situer l’enjeu, objet de cet ouvrage: «sur cette planète mondialisée qui est la nôtre, les Nations Unies doivent trouver des moyens de collaborer avec la société civile et le milieu mondial des affaires pour relever les défis qui se profilent à l'horizon. En faisant la promotion des réseaux mondiaux de politique publique, les Nations Unies serviront plus efficacement leurs États membres et elles s'acquitteront mieux de leur mission qui est de résoudre les problèmes de l'humanité».

 

3- Sous titré «choix cruciaux», cette publication est en définitive une réflexion (en six chapitres et un supplément) sur les enjeux et les défis que suscitent la mondialisation et la gouvernance en ce début de siècle:

 

+ Dans le chapitre premier (dit «Introduction»), les auteurs affirment qu’en «ce début du XXIe siècle, la mondialisation est devenue le terme d'élection pour désigner l'environnement en pleine mutation dans lequel nous vivons et travaillons à présent, nous et nos institutions. Mais, jusqu'à présent en tout cas, les gouvernements et les organisations internationales sont loin d'avoir pu mettre au point des mécanismes permettant à leurs citoyens de profiter à fond des chances offertes par la mondialisation. Ils n'ont pas non plus réussi à établir des mécanismes propres à prévenir efficacement les risques qu'entraîne une transformation sociale et économique de cette envergure».

 

Ils considèrent que les réseaux mondiaux de politique publique (que traduit l’abréviation MPP) sont susceptibles de répondre à l'un comme à l'autre de ces besoins, tout en analysant les incidences que ce mécanisme pourrait avoir sur les organisations internationales dans leur ensemble, et sur les Nations Unies en particulier. 

 

À l'origine de ce changement dans cet environnement international, les auteurs retiennent deux principales forces:

 

°- la première est que « depuis près de quatre décennies, le système international a été remodelé sous l'effet d'une tendance générale vers une libéralisation économique et politique. La libéralisation économique a ouvert les marchés, augmenté la concurrence et accentué la division internationale du travail.

 

Pendant de nombreuses années, cette évolution n'a, pour l'essentiel, pas prêté à controverse. Mais au cours de la dernière décennie, le démantèlement des barrières économiques a soulevé une appréhension croissante à mesure que les activités économiques transnationales engendraient une série de retombées négatives auxquelles les gouvernements et les organisations internationales ont été, jusqu'ici, incapables de s'attaquer de façon satisfaisante».

 

°- la seconde force, qui refaçonne actuellement l'environnement des organisations internationales, est «la révolution technologique, qui a déjà entraîné des changements profonds et durables dans le monde où nous vivons. Pour les gouvernements en particulier, la mutation technologique a transformé la manière dont l'information et le savoir se créent, se traitent et se diffusent…».

 

Or, «bien que les progrès technologiques puissent en fait renforcer ces institutions dans une certaine mesure, ils sont si rapides que les gouvernements, de toute évidence, ne savent plus quoi faire pour les structurer et en faire bon usage», d’autant que ladite mutation a aussi rendu «les relations sociales, culturelles et économiques plus imbriquées les unes dans les autres, plus complexes et, en soi, plus difficiles à prédire ou à stabiliser ».

 

Il va presque sans dire, estiment-ils,  que cette plus grande intégration sociale et économique, associée à la révolution technologique, exige qu'un nombre croissant de «biens publics soient fournis au niveau mondial».

 

Et bien que, de l'avis de nombreuses personnes, les institutions internationales soient toutes indiquées pour faciliter de tels processus de «gouvernance mondiale», elles ne sont actuellement pas assez bien préparées à assumer cette tâche, du fait justement de ces forces qui remettent directement et immédiatement en question l'architecture actuelle de la gouvernance mondiale, au cœur de laquelle se trouve le système des Nations Unies.

 

En effet, «la portée géographique et le rythme accéléré de l'activité économique et sociale, la complexité de plus en plus impressionnante de nombreuses questions de politique générale, et la nécessité de placer beaucoup de questions sous l'angle de l'équité transgénérationnelle sont autant de facteurs qui ont engendré un déficit opérationnel, car il arrive souvent que les décideurs et les institutions n'aient tout simplement pas les informations, le savoir ou les instruments nécessaires pour y réagir».

 

De plus, la libéralisation politique et la mutation technologique ont entraîné un déficit participatif, «du fait que les individus et les organisations privées se perçoivent de plus en plus comme étant exclus du processus décisionnel dans leurs institutions censées être démocratiques».

 

Si les institutions publiques (Etats et organisations internationales notamment) continuent de ne pas être capables d'éliminer ces deux déficits, elles finiront selon les auteurs, par compromettre leur légitimité ou provoquer un mouvement de ressac contre la libéralisation et la mutation technologique.

 

L'environnement mondial actuel exige, par conséquent «que l'on prenne des mesures institutionnelles innovatrices pour permettre aux gouvernements, aux organisations et aux individus de se mettre d'accord sur les solutions à apporter à de nouveaux problèmes mondiaux, dont le nombre et l'intensité ne feront que croître».

 

Parce que trisectoriels, les réseaux MPP sont un moyen efficace pour réagir à ces incertitude et mutation rapides, car ils créent des passerelles entre le secteur public (gouvernements nationaux, provinciaux et étatiques, collectivités locales et organismes intergouvernementaux) et les deux autres secteurs de la société, à savoir le milieu des affaires et la société civile.

 

Loin de saper la capacité des États ou l'efficacité des organisations internationales, surtout des Nations Unies, le rôle croissant des sociétés commerciales et des organisations non gouvernementales (ONG) dans la politique mondiale, constitue un instrument de coopération entre les différents secteurs, et aide souvent lesdits États et organisations internationales à tenir leurs engagements et accomplir leur mission.

 

Les réseaux MPP ne remplacent pas les institutions de gouvernance mondiale actuelles, mais ils les complètent. Pour en assurer le succès, estiment les auteurs, il faudra quelques ajustements (tant organisationnels que comportementaux) de la part des autres acteurs en présence, gouvernementaux et non gouvernementaux.

 

+ Dans le deuxième chapitre («Un environnement externe en pleine mutation»), les auteurs tracent le cadre de l’étude à travers trois grands questionnements: «quels sont les problèmes auxquels s'attaquent les réseaux MPP? Quelles sont les forces qui font naître? Quels sont les changements sous-jacents du système international qui rendent ces réseaux potentiellement si utiles pour accroître l'efficacité et l'efficience de la gouvernance mondiale?».

 

Ils réaffirment que les deux éléments capitaux qui, de nos jours, propulsent continuellement le changement dans l'environnement des institutions publiques mondiales sont: la libéralisation politique et économique, et la mutation technologique.

 

Ces deux éléments jouent, l'un comme l'autre, un rôle dans l'apparition de ce que les auteurs appellent «le déficit opérationnel de la gouvernance mondiale», qui provoque à son tour un «déficit participatif», de nature à saper la légitimité des mécanismes de gouvernance existants que sont l'État et le système multilatéral.

 

En effet, remarquent les auteurs, «la vague de libéralisation économique et politique qui a déferlé sur le monde entier, de concert avec des progrès technologiques rapides, continue de poser de sérieux problèmes aux institutions publiques et aux administrations. L'inaptitude du secteur public à absorber et à accueillir ces forces, a fait apparaître deux déficits de gouvernance bien visibles dans le processus d'élaboration des politiques générales de nos jours».

 

Le premier de ces déficits est dû au fait qu'un nombre croissant de questions de politique générale ne peuvent plus être traitées efficacement dans les cadres institutionnels existants, tant au niveau national qu'intergouvernemental. Car «la portée spatiale et la complexité croissantes de ces questions, et la vitesse à laquelle elles surgissent et se répandent, font de la gouvernance un processus encore plus compliqué et frustrant. Il en résulte donc un déficit opérationnel qui pose un grand problème pour les décideurs».

 

Le second déficit, directement lié au premier, apparaît quand des entités privées du milieu des affaires et de la société civile (organisées au niveau international) se rendent compte «qu'il n'existe aucun cadre institutionnel susceptible d'exprimer et de réunir leurs intérêts et de trouver des solutions à leurs problèmes en conformité avec les modèles démocratiques les plus fondamentaux».

 

°- S’arrêtant sur la problématique de la libéralisation économique et politique, les auteurs affirment «qu’il y a maintenant près de quatre décennies qu'une tendance générale de plus en plus marquée à la libéralisation économique et politique refaçonne le système international».

 

Cette tendance provenait du fait que «les Etats ont délibérément déréglementé et libéralisé leur économie nationale en l'ouvrant aux échanges commerciaux et mouvements de capitaux internationaux, y compris aux investissements directs étrangers. Les entreprises privées, profitant de ce contexte commercial plus libre, ont porté leurs activités à un niveau transnational et, en fait, de plus en plus planétaire».

 

S’il est vrai, remarquent les auteurs, que le stade d'une économie de marché véritablement mondiale (où les distances et les frontières cessent de compter) est loin d’être atteint à l’heure actuelle, il n’est pas moins vrai, disent-ils, que «les schémas de production et de consommation sont de plus en plus internationalisés, ce qui a créé de nouveaux espaces économiques qui couvrent des espaces politiques multiples».

 

L'apparition de ceux-ci, depuis les années 80, est due en grande partie à la logique organisationnelle de réseaux industriels intégrés et à leurs relations financières, qui ne connaissent pas de frontières nationales.

 

Ce processus de libéralisation économique s'est accompagné d'un processus de libéralisation politique (dans les pays du Tiers Monde notamment), lié à son équivalent économique, mais souvent plus conflictuel. Car dans de nombreux pays, la libéralisation politique a entraîné une prolifération d'organisations dans la société civile, préférées par les organisations donatrices pour mener à bien leurs projets dans des pays en développement, au lieu de faire appel à des organismes gouvernementaux.

 

°- S’agissant de la mutation technologique, les auteurs estiment que celle ci n'est ni une malédiction, ni une panacée. Elle fait autant de bien que de mal, et habituellement les deux en même temps: «d'un côté, les progrès des technologies de la communication ont donné aux gouvernements de meilleurs moyens de traiter l'information et le savoir… D'un autre côté, la technologie évolue souvent plus vite que la société et la réglementation dans lesquelles elle s'insère. Il s'ensuit que les relations sociales, culturelles et économiques deviennent plus imbriquées les unes dans les autres et, de par leur nature, plus difficiles à prévoir ou à stabiliser».

 

En témoigne le réseau internet qui a donné aux institutions publiques de meilleurs moyens de communiquer, de partager des informations cruciales et de rendre les processus politiques et administratifs plus efficients, et qui a aidé les ONG, dont le champ d'action était auparavant limité à un seul endroit ou pays, à édifier de puissantes coalitions transnationales.

 

Mais, il a eu malgré ces avantages, «quelques retombées malheureuses dues au fait que le secteur public était incapable de réglementer efficacement la technologie de l'information».

 

Quelles incidences ont ces deux mouvements ?

 

Les auteurs admettent «qu'avec l'intégration sociale et économique croissante, la portée spatiale des biens et des maux publics déborde largement des frontières nationales». D’où le déficit spectaculaire qu’accusent les responsables de l'élaboration des politiques gouvernementales au niveau de l'information et du savoir, par rapport aux réseaux sociaux et économiques non gouvernementaux qui couvrent dorénavant toute la planète.

 

Parce que piégés par la territorialité de leur pouvoir, ces responsables ne peuvent «rien faire d'autre que traiter les symptômes de ces maux publics au lieu des causes».

 

A la contrainte de l’espace, les décideurs sont aussi confrontés à celle du temps. Car, «le temps, qui leur est nécessaire pour traiter, structurer et utiliser le savoir de manière à pouvoir prendre des décisions bien informées, est devenu une denrée rare du fait qu'ils sont bombardés, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, de nouvelles venant du monde entier, sous la pression impitoyable desquelles ils sont obligés d'agir ou plutôt de réagir rapidement».

 

C’est dire que les changements technologiques et la révolution de l'information ont essentiellement eu pour effet de complexifier de plus en plus les questions de gouvernance, non seulement du fait que les problèmes d'intérêt public actuels sont considérés comme étant de plus en plus difficiles à définir et inséparables d'autres domaines, mais aussi parce qu’on a vu apparaître des problèmes complexes entièrement nouveaux que personne n'a encore entièrement compris. La question de savoir comment tirer le maximum de profit du génie génétique pour la sécurité alimentaire en est un exemple typique, observent les auteurs.

 

Le facteur conjoint de l'espace, du temps et de la complexité s'est traduit par un déficit opérationnel qui, s'il persiste en tant que déficit de gouvernance, mettra en doute la valeur pratique des institutions démocratiques, et contribuera à la baisse de confiance à l'égard de ces institutions.

 

Tout comme ces problèmes d'espace, de temps et de complexité «contribuent à créer un déficit opérationnel en matière de gouvernance et mettent en danger la légitimité de nos institutions démocratiques, la libéralisation politique et la mutation technologique entraînent elles aussi un déficit participatif qui ouvre des perspectives encore plus sombres».

 

Ces deux déficits sont d’autant plus profonds qu’«il n'y a pas d'espace public mondial dans lequel il serait possible de débattre à fond de problèmes transnationaux et d'en assurer le suivi de façon ouverte et participative».

 

Par conséquent, «créer un cadre institutionnel dans lequel ces intérêts peuvent être correctement représentés et intégrés dans le processus d'élaboration des politiques générales», constitue exactement le défi à relever par les réseaux MPP.

 

Si l'on se contentait, par exemple, «d'envisager la gestion de la mondialisation d'un point de vue purement technocratique, avec l'efficience et l'efficacité comme seuls repères, on aurait une approche trop simpliste et on négligerait le rôle des normes et des valeurs».

 

Il en est de même de la réglementation d'internet, des solutions à trouver pour préserver la couche d'ozone, du contrôle de la criminalité transnationale, qui ont toutes visiblement une dimension politique et «devraient faire l'objet d'un débat ouvert dans lequel pourraient être exprimées et prises en considération les différences sociétales dans les normes et les valeurs».

 

Faute de quoi, les acteurs non gouvernementaux réorganisés autour de coalitions transnationales sont capables de remettre en question les mécanismes de gouvernance qu'ils trouvent trop secrets, antidémocratiques ou inéquitables (le cas typique étant l'Accord multilatéral sur l'investissement AMI).

 

Les réseaux MPP sont, de ce fait, considérés comme «des innovations institutionnelles capables de contribuer à éliminer les déficits de gouvernance, tant opérationnel que participatif».   

 

+ Dans le troisième chapitre («Quelles sont les fonctions des réseaux ?»), les auteurs soulignent que les réseaux MPP parce que comptant des acteurs de différents secteurs, peuvent ménager «des rencontres entre le secteur public (les États et les organisations publiques internationales), la société civile (les ONG et autres organismes du même genre) et le secteur privé à but lucratif (les sociétés et autres entreprises)».

 

Nombre d'entre eux ont d’ailleurs commencé par être des innovations à caractère organisationnel et social lancées en réaction à la complexité croissante de l'élaboration de politiques mondiales, profitant des nouvelles possibilités de coopération et comptant, à des degrés divers, sur les nouveaux médias nés des progrès réalisés dans les technologies de l'information et des communications.

Ils commencent ainsi à contribuer à l’établissement de programmes, à travers la sensibilisation du public aux questions en jeu et en militant pour ériger celles-ci au rang de priorités mondiales. 

Or, si la plupart des réseaux MPP cherchent à porter des questions d'intérêt public au rang des priorités mondiales, d’autres se sont assignés l'objectif principal de «faire pression sur les États et les organisations internationales pour que soient mises à l'étude certaines questions touchant à l'élaboration de politiques».

Ainsi (grâce aux médias et au recours à des personnalités influentes), une coalition d'ONG et de gouvernements de plusieurs pays de taille moyenne a propulsé de force la question des mines terrestres au rang des priorités mondiales. Grâce à, elle a été signée, en 1997, la Convention d'Ottawa.

Il en est de même de Transparency International qui a réussi à sensibiliser le public à la complexité du problème de la corruption et à ajouter la question aux priorités des organisations internationales, des États et des secteurs touchés.

Les réseaux MPP peuvent aussi faire fonction de passerelles dans des domaines où les marchés, livrés à eux-mêmes, ne réussissent pas toujours à produire certains biens d'intérêt public,  tels les vaccins contre les maladies graves ou le financement des petits projets.

Ce sont donc des réseaux qui fournissent ce que les économistes appellent des biens publics mondiaux, mais qui se préoccupent également de savoir ce qui est ou n'est pas d'intérêt public mondial.

+ Dans le chapitre quatrième («La gestion des réseaux»), les auteurs s’interrogent: que faut-il faire pour que les réseaux fonctionnent bien?

Ils rappellent que les réseaux semblent être conjoncturels et opportunistes, et leur dynamique ne peut être gérée de façon mécanique.

Mais les questions de gestion cruciales consistent généralement, selon les auteurs, à faire démarrer le réseau grâce à un leadership et à une vision commune, à trouver un bon équilibre entre les consultations et les résultats, à s'assurer un financement suffisant, à conserver une structure informelle, à trouver des alliés à l'extérieur de son secteur et à s'attaquer au double défi de la participation  au niveau des rapports nord-sud et dans la relation entre le local et le mondial.

Le leadership dans toutes ces actions  est incontournable, la puissance de sa vision permet de rassembler les parties intéressées et de les persuader de mettre tout leur poids dans la balance, selon deux soucis:  bien choisir les membres de façon à les rendre mutuellement dépendants dans la recherche de solutions, et créer une vision commune, pour ne pas faire de ces réseaux à terme de nouvelles institutions ou de nouvelles administrations.

Par ailleurs, les deux dimensions nord/sud et local/ mondial constituent un véritable défi pour la participation, les réseaux dominés par les pays industrialisés se faisant généralement reprocher de chercher à empêcher les autres pays de se développer.

Par conséquent, la participation locale «donne de la légitimité au processus, en particulier dans les domaines où les réseaux mondiaux peuvent être considérés comme interventionnistes ou comme une source d'ingérence dans les affaires internes».

+ Dans le chapitre cinquième («Les réseaux et les Nations Unies»), les auteurs affirment que «les leaders de l'Organisation ont commencé à placer l'idée de réseaux MPP au premier plan de leur vision et de leur stratégie, afin de pouvoir relever plus efficacement les défis à affronter par notre planète au XXIe siècle».

C'est comme pour  reconnaître clairement que l'Organisation ne peut mener à bien sa mission dans le nouveau millénaire «que si elle met au point une méthode systématique et fiable pour travailler avec les gouvernements, les entreprises et la société civile dans des réseaux MPP».

En même temps, en facilitant la naissance de ces réseaux, en contribuant à leur bon fonctionnement et en renforçant les capacités dont les États et autres acteurs ont besoin pour y participer, l'ONU se rendra plus efficace et plus crédible.

On lit dans l’un de ses documents datant déjà de 1999: «bien souvent les arrangements institutionnels formels n'ont ni la portée, ni la souplesse, ni la capacité voulue en matière d'information pour suivre l'évolution rapide des préoccupations mondiales. De ce fait, pour mobiliser les compétences et les apports d'acteurs mondiaux très divers, il faudra sans doute constituer des réseaux mondiaux de politique publique informels, ponctuels, pluridisciplinaires et regroupant toutes les nations et les institutions les plus diverses. L'Organisation des Nations Unies est bien placée pour favoriser ces coalitions pour le changement dans tous les domaines qui relèvent de sa responsabilité».

En faisant fonction de facilitateur et de plateforme pour les réseaux MPP, l’ONU peut jouer un rôle d'intermédiaire entre les États et les entreprises ainsi que la société civile dans le cadre d’un choix stratégique délibéré, déterminant et «qui tient compte de la transformation du système international et voit dans les réseaux une solution prometteuse» en place et lieu des initiatives prises au cas par cas et qui restent en grande partie l'affaire d'organismes spécialisés en mal de coordination.

L’engagement de l'ONU dans des réseaux MPP doit être, pour les auteurs, à la fois réalisable et visionnaire à travers le renforcement et le regroupement des réseaux existants en se concentrant sur les processus de mise en application et d'apprentissage, à travers l’extension des réseaux de mise en application qui aideront à redonner vie à des conventions faibles ou faiblissantes présentant de l'importance pour la mission de l'ONU, et à travers le lancement de nouveaux réseaux là où le besoin s'en fait sentir. 

La participation de l'ONU à des réseaux MPP sera beaucoup plus optimale si elle se fait avec le concours de plusieurs de ses organismes, dont chacun apporterait ses propres avantages comparatifs au processus.

 

En d’autres termes, les Nations Unies doivent s'attacher à devenir un espace protégé, non seulement pour leurs partenaires traditionnels (les gouvernements des pays membres), mais également pour le milieu des affaires et de la société civile.

 

Les États membres, quant à eux, «trouvent auprès des réseaux une aide pour tirer profit des avantages de la révolution technologique et de l'intégration économique et sociale et pour en relever les défis. Ils peuvent ainsi s'acquitter de leurs devoirs envers leurs citoyens avec plus d'efficacité et de légitimité». 

 

+ Dans le chapitre sixième (« dit « Conclusion »), les auteurs estiment que les Nations Unies sont arrivées à une charnière cruciale. Car, dans un monde de plus en plus interconnecté, de nouvelles formes de gouvernance mondiale sont apparues. Les réseaux MPP «profitent justement de ces mêmes forces de la mondialisation qui ont perturbé et compliqué les structures de gouvernance traditionnelles, en remettant en question les capacités opérationnelles et le sens démocratique des gouvernements».

 

Les réseaux MPP représentent donc pour les Nations Unies «un moyen prometteur d'accomplir leur mission, de garder leur utilité dans un monde en pleine mutation et de servir leurs membres de façon plus efficace et efficiente». Encore faut-il bien faire comprendre aux États membres des Nations Unies que les réseaux MPP sont destinés non à remplacer les gouvernements, mais à les compléter. «L'habilitation de ces entités, qui constituent la base réelle d'une gouvernance mondiale légitime et responsable, n'équivaut ni à un jeu à somme nulle, ni à un transfert de pouvoirs».

 

Et les auteurs de rappeler que parmi les rôles à jouer par les Nations Unies, il y en a deux qui prennent un relief particulier. Le premier découle de la nécessité d'une plus grande participation au processus décisionnel mondial, le second provient du fait que les organisations internationales en général, et les Nations Unies en particulier, sont bien placées pour offrir une plateforme de réunion à des réseaux trisectoriels.

 

Or, puisque la plupart des organisations internationales préfèrent souvent encore les approches administratives et descendantes, les auteurs préfèrent positionner les réseaux à l'extérieur de ces organisations pour éviter de leur imposer le fardeau des problèmes internes non encore résolus par celles-ci, et pour garder le dynamisme desdits réseaux et parer à leur éventuel essoufflement.

 

Yahya El Yahyaoui

Rabat, 19 Octobre 2006