«Politiques et régulations de l’audiovisuel en Afrique»

Tawana Kupe (Ss la dir), Agence Suédoise pour le Développement International, Ed. Article 19, 2003, 262 p.

1- En introduction à cette publication, l’on lit ceci: «dans l’immense majorité des pays africains, les médias audiovisuels ont toujours été les canaux de communication les plus contrôlés, pour des raisons à la fois techniques et politiques».

En effet, dit l’auteur, «les administrations coloniales qui introduisirent la radio et la télévision en Afrique les ont contrôlées, et s’en sont servies comme d’importants instruments de propagande politique. Les gouvernements africains post-coloniaux qui prirent la relève, pratiquèrent également une politique de contrôle des médias essentiellement pour des raisons politiques. Entre 1960 et 1980, lorsque les coups d’états constituaient la méthode de changement de gouvernement la plus prisée en Afrique de l’Ouest et du Centre, les stations de radios et de télévision étaient souvent les premières institutions à être occupées par les putschistes».

Autrement, dans presque tous les pays d’Afrique, la radio et la télévision sont, depuis leur indépendance, un monopole d’Etat, et par conséquent, mises sous la tutelle des gouvernements, sous prétexte «qu’il s’agissait d’un service public déterminant pour le développement, la promotion de l’unité, ainsi que pour la culture et l’identité nationales», l’intérêt national étant compris pour la plupart, comme étant l’adhésion à la politique et aux orientations du parti au pouvoir.

Lorsque la «libéralisation des ondes» est intervenue au début des années 1990, elle a marqué le début des changements dans le secteur de l’audiovisuel en Afrique, avec l’émergence d’organes privés et dans une moindre mesure, dans quelques pays, l’émergence de radios communautaires et de chaînes satellitaires payantes (en 2002, la TV par satellite à domicile était disponible dans 41 pays en Afrique).

Une telle libéralisation a eu lieu «dans un contexte marqué par un passage politique de gouvernements militaires et de partis uniques des périodes post indépendance, vers des gouvernements multipartites», avec des mots comme dérégulation, commercialisation et privatisation de l’audiovisuel et des télécommunications, qui sont devenus à la mode.

La dimension technologique a, parallèlement à cela, joué un rôle fondamental dans une telle libéralisation. En effet, «le développement rapide des technologies digitales, à partir des années 90, a permis la création d’un plus grand nombre de canaux de diffusion, ce qui en termes techniques signifiait la fin des restrictions de couverture». Mais cela appelait contrôle, régulation et surtout une volonté politique pour «parvenir au pluralisme médiatique (plusieurs propriétaires et opérateurs y compris ceux des médias des services publics) et à la diversité (différents propriétaires et opérateurs de médias offrant la plus vaste gamme possible de contenus conformes aux besoins et désirs du public en tant que citoyens dans un régime démocratique).

Or, puisque les principes démocratiques s’accompagnent impérativement du respect et de la préservation de la liberté d’expression et de la libre circulation des informations et des idées, le contrôle gouvernemental doit faire place à «une régulation indépendante, devant s’assurer que les organes de diffusion ne deviennent pas uniquement des institutions purement économiques et ne négligent pas leur rôle socioculturel».

Tout l’enjeu est donc de «savoir créer un paysage médiatique pluraliste et diversifié, caractérisé par différentes (mais complémentaires) formes de radiodiffusion, c’est-à-dire publique, commerciale/privée et communautaire, les développements technologiques devant être exploités de manière proactive, non seulement pour accroître le nombre d’opérateurs, mais aussi pour diversifier les usages et le contenu».

Ensuite, note l’auteur dans son introduction, il faut «développer des mécanismes de financements pour l’ensemble du système, en particulier pour les médias du service public, puisque le financement est crucial pour la survie et la qualité des programmes offerts au public. En troisième lieu, il faut s’assurer de la mise en place d’organismes régulateurs indépendants, crédibles, convenablement financés et viables, qui veillent à la concrétisation des objectifs assignés aux médias, et à la viabilité des programmes diffusés».

Une séparation institutionnelle entre structures politiques et organisme de régulation s’impose ici, du simple fait que «le gouvernement ne peut, en sa qualité d’ultime décideur politique, revêtir la double casquette de régulateur, tout comme les régulateurs ne sauraient s’ériger en décideurs politiques».

La séparation, à ce niveau, ne signifie pas qu’il n’existe pas de principes ou de liens définis, bien au contraire, «les régulateurs existent parce qu’une politique existe, et qu’ils appliquent cette politique et fonctionnent dans un environnement politique défini par les gouvernements».

2- Le livre est un collectif qui comporte plusieurs contributions (cinq chapitres) traitant chacune un aspect de la problématique posée:

+ Dans le premier chapitre («Attribution équitable de fréquences»), Katrin Nyman-Metcalf précise que les fréquences constituent une ressource mondiale (attribuées par l’Union Internationale de Télécommunications, UIT), et en tant que telles, «elles doivent être distribuées à un niveau mondial, avec une attribution équitable entre les Etats, pour que l’utilisation équitable du spectre des fréquences au profit de toute l’humanité, ait une valeur réelle».

Il s’agit d’une ressource limitée, en ce sens que plusieurs utilisateurs peuvent seulement en profiter à un moment donné. Cela n’est pas tant déterminé par la taille physique de la ressource, que par ses caractéristiques dont notamment sa sensibilité à l’interférence.

Par ailleurs, note l’auteur, et eu égard au rôle spécial de l’audiovisuel public, il est normal de traiter le service public de l’audiovisuel différemment, lorsqu’il s’agit de questions d’attribution de spectres, et autres questions connexes. Parfois, certaines bandes peuvent être réservées à l’opérateur public, afin de lui permettre d’obtenir la gamme dont il a besoin pour être en mesure d’atteindre toutes les régions et toutes les populations du pays.

Et même si les acteurs du secteur de la communication, ceux qui utilisent réellement la fréquence ou la position orbitale, sont de plus en plus des acteurs privés, l’Etat reste responsable de leurs actions dans le contexte international notamment vis-à-vis de l’UIT.

Le rôle des régulateurs, à ce niveau, est majeur pour garantir une utilisation équitable du spectre au profit de tous. «Ils doivent faire preuve d’indépendance, de transparence, d’objectivité et de non-discrimination dans l’exercice de leurs activités…Ils ne devraient non seulement être indépendants des opérateurs (radio-diffuseurs et opérateurs des télécommunications), mais ils devraient également jouir d’un statut indépendant au sein des structures étatiques».

Autrement, «même si en fin de compte, le gouvernement sera chargé des questions politiques et des relations du spectre avec l’UIT, le fonctionnement quotidien du régulateur ne devrait pas être influencé par le gouvernement ou les autres organes politiques».

Une meilleure attribution et une meilleure protection du spectre, donnent de meilleures chances d’obtenir une radiodiffusion de grande qualité, conclut l’auteur.

+ Dans le second chapitre («Modèles de régulation de l’audiovisuel en Afrique»), Jill Hills observe que «sur les 50 dernières années d’indépendance, les gouvernements de libération ont manifesté peu d’empressement à abandonner leur contrôle sur le contenu des médias nationaux».

En Afrique ainsi, «les radiodiffuseurs d’Etat ont été des instruments de propagande des gouvernements. Les pays industrialisés y ont maintenu des radiodiffuseurs étrangers comme le Service Mondial de la BBC et la Deutsche Welle, comme relais de leurs objectifs de politiques étrangères».

La libéralisation des télécommunications dans les pays industrialisés, au cours des années 80, et ses conséquences dans les autres parties du monde en développement par le truchement de l’accord de l’Organisation Mondiale pour le Commerce de 1997, a permis l’ouverture des télécommunications aux sociétés privées de plusieurs pays africains. A son tour, cette ouverture du marché s’est manifestée dans le secteur de l’audiovisuel, où l’utilisation de la technologie numérique a permis aux radiodiffuseurs de condenser d’importantes quantités de canaux TV dans une petite gamme de spectre.

La régulation s’impose ici pour édicter des règles à respecter par le marché. «Elle définit l’intérêt public, en maintenant un équilibre des intérêts des lobbies commerciaux et des citoyens, et elle peut procéder à une séparation des marchés (par exemple en séparant les télécommunications de la radiodiffusion) et ce faisant elle prévient la concentration de la possession de l’information, et génère à la fois des gagnants et des perdants en fonction de ses objectifs globaux. Elle peut favoriser les citoyens /consommateurs ou les annonceurs publicitaires/grandes corporations ou les politiciens/élites ou les propriétaires locaux/l’investissement ou contenu local/importations ou programmeurs étrangers/ opérateurs, ou la langue majoritaire/ les langues locales dans le secteur de l’audiovisuel».

Le rôle du gouvernement est de déterminer les politiques générales relatives à l’audiovisuel, et la structure du marché national. C’est dans ce cadre, fixant les objectifs des politiques et la structure du marché de l’audiovisuel que le régulateur travaille. Sans législation, le régulateur, qu’il soit Ministre ou agent nommé travaille sans structure, sans objectifs et sans transparence.

Qui devrait réguler l’audiovisuel?

L’auteur commence par rappeler qu’  «en Grande Bretagne, lorsque les radiodiffusions commerciales ont été introduites, les radiodiffuseurs commerciaux ont été soumis aux objectifs énoncés pour les radiodiffuseurs du service public (qui ont leur agence à eux), mais une agence séparée était chargée d’en assurer la régulation. La radio commerciale est réglementée par une troisième agence, les normes des radiodiffusions par une quatrième agence, le spectre réglementaire par une cinquième agence et les télécommunications par une sixième agence».

Pour l’auteur, «le modèle britannique, avec des régulateurs technologiquement spécifiques et fragmentés, n’est pas un modèle approprié en Afrique, où il faut un régulateur pour l’ensemble du secteur».

Aux Etats-Unis, le régulateur est la Commission Fédérale des Communications (FCC). Elle est soumise au pouvoir législatif. Le Congrès a traditionnellement voté les finances de la FCC, mais ces revenus sont aujourd’hui complétés par les frais de licences. La Commission se compose de cinq personnes (pas plus de trois d’un même parti politique) nommées par le Président et confirmées dans leur nomination par le Congrès.

En Europe, le but traditionnel de la régulation a été de créer la diversité, la pluralité et la qualité dans les choix offerts au consommateur/citoyen et de garantir l’accès au citoyen. Ces objectifs méritent d’être transférés dans l’environnement africain, recommande l’auteur.

Que doit on réguler?

Le premier mécanisme de contrôle du régulateur est la licence, note l’auteur. Elle énonce les conditions et obligations d’utilisation et d’opération de la licence. Les licences peuvent être délivrées par une mise aux enchères au plus offrant, ou par le truchement d’un concours de beauté, ce dernier étant le processus par lequel les opérateurs font des soumissions en vue de l’obtention de licence, et le régulateur choisit.

Mais faute de transparence, ce dernier processus risque d’occasionner des contestations par les parties perdantes, raison pour laquelle il est remplacé par des ventes aux enchères. Ce dernier cas cadre bien dans la situation d’une agence de régulation inexpérimentée en Afrique.

La régulation du contenu, quant à elle, peut être traitée dans le cadre du processus de délivrance de licences, soit par la fixation de règles ou de directives, soit par l’exigence d’un plan d’affaires auprès des sociétés prenant part au concours de beauté.

+ Dans le troisième chapitre («La réglementation de la radiodiffusion par satellite en Afrique à l’heure de la convergence des TICs»), Russell Honeyman précise que «la radiodiffusion terrestre traditionnelle est réglementée dans une très large mesure en Afrique, parfois avec des réglementations datant de l’époque coloniale. Mais certaines de ces réglementations ne prévoyaient pas la télévision par satellite».

Aujourd’hui, la télévision propose des services interactifs, parmi lesquels, l’internet et même la téléphonie. Cette convergence des mondes de la télécommunication et de la radiodiffusion signifie que les régulateurs doivent intégrer de nouveaux concepts et une nouvelle terminologie pour prendre en considération cette nouvelle donne, tout autant que la donne des produits provenant de l’étranger.

La solution n’est pas d’interdire ces derniers, que les gouvernements ne peuvent pas maîtriser d’ailleurs, note l’auteur, mais plutôt de développer le contenu local.

Dans toute l’Afrique, les législations sur l’audiovisuel sont actuellement en cours de révision. Ceci est dû au fait que la transmission par satellite et d’autres technologies de l’information et de la communication ne sont pas couvertes par les réglementations existantes. Les services de satellite focalisent maintenant l’attention des autorités régulatrices, et d’autres méthodes de transmission peuvent devenir viables pour les services de télévision. C’est pourquoi on assiste maintenant à des tentatives de réglementer le contenu global livré par satellite et par le câble aussi bien dans les pays industrialisés que dans les pays du Tiers Monde.

+ Dans le chapitre quatrième («Pluralisme et diversité médiatique: examen critique des modèles concurrents»), Francis Nyamnjoh observe que «la question du pluralisme et de la diversité médiatique n’a toujours pas trouvé de réponses partout, malgré le soit disant universalité du modèle néo-libéral actuel, défendu par les USA et le capitalisme mondial», car, «au cœur du débat sur le pluralisme médiatique se trouve la question du régime de propriété ou de contrôle des médias (et de politique de réglementation des médias) qui sert au mieux le plus grand nombre de personnes».

Deux écoles de pensée dominent le débat et la pratique dans ce domaine:

°°- La première défend le bien-fondé de l’idée de propriété privée, du marché libre, de la déréglementation, de la libre circulation de l’information, de la souveraineté du consommateur et de la démocratie libérale, pour faire croire «en la capacité d’un individu autonome dont les intérêts sont supérieurs à ceux de toutes les alliances et relations qu’il pourrait tisser avec d’autres membres d’un groupe, d’une communauté, d’une nation ou d’un Etat». Cette idée a traditionnellement gouverné la mise en place de la plupart des systèmes médiatiques américains.

Ce sont les disciples de ce courant de pensée qui célèbrent actuellement les vertus de la mondialisation des médias, et les avantages du néo-libéralisme pour les besoins de l’information et de la communication des citoyens consommateurs d’un marché mondial.

°°- La seconde prône l’intérêt collectif, car privilégiant «des systèmes de médias ayant pour mission de promouvoir et de protéger les préoccupations, les valeurs et les aspirations des masses, des communautés culturelles et de sociétés entières».

Et l’auteur de préciser que «la meilleure voie pourrait bien être celle de systèmes de médias qui rapprochent, fusionnent ou concilient les intérêts individuels avec les intérêts collectifs ou communautaires».

Autrement, dit l’auteur, pluralisme et diversité doivent être garantis par des systèmes qui servent à la fois les intérêts individuels et les intérêts des différentes collectivités, qu’elles soient définies ou constituées.

Par ailleurs, «les débats relatifs aux modèles de propriété et de contrôle des médias, pris globalement, montrent que la démocratie est à la fois un droit individuel et collectif, et que les médias ne peuvent assurer un pluralisme et une diversité véritables que lorsqu’ils auront reconnu et créé l’espace requis pour cette réalité».

+ Au chapitre cinquième («Viabilité et durabilité du service public audiovisuel»), E. A. Mbaine remarque qu’en Afrique, «les radiodiffusions et télévisions nationales, bien qu’officiellement désignées comme étant des services publics de l’audiovisuel, sont devenus des médias audiovisuels d’Etat, c’est-à-dire qu’à tous les égards, ils sont une propriété de l’Etat, contrôlés et financés par celui-ci».

C’est dire, observe l’auteur, que «le rôle des médias audiovisuels en tant qu’organe de diffusion d’informations impartiales et équilibrées, reflétant des vues et des avis divergents et servant de moyen de sauvegarde des droits de l’homme, de dénonciation des abus de pouvoir, et de corruption et de promotion de débats et de discussions sérieuses, n’était pas considéré comme étant une priorité».

Sur le plan institutionnel, le gouvernement faisait non seulement office de décideur, mais aussi de régulateur des médias. Tout le système était tel que «les médias audiovisuels n’avaient presque plus une ligne éditoriale propre, et ne pouvaient choisir leur programme».

Toutefois, les événements politiques survenus dans le monde, au cours des années 80-90, ont entraîné, entre autres changements, «la transformation du système de parti unique et des régimes militaires, en multipartisme, avec des partis politiques actifs se préparant pour la course au pouvoir».

Dans le domaine de l’audiovisuel, l’on revendiquait le droit à la libéralisation des ondes hertziennes, c’est-à-dire «le droit à créer des stations de radios et de télévisions privées, et la fin du monopole des Etats dans ce domaine».

Pour ce qui est secteur des médias audiovisuels d’Etat, deux tendances se dégagent: celle qui prône la privatisation des médias d’Etat comme étant la solution, et l’autre qui veut que les médias d’Etat soient transformés en service public, jouissant d’une liberté de fonctionnement, de programmation et de leur ligne éditoriale.

Transitions démocratiques aidant, les partisans de la réforme des médias «sont satisfaits par le système de diffusion à trois volets au coeur duquel se trouve et le service public de l’audiovisuel, les médias audiovisuels à vocation commerciale ou privée, et les médias audiovisuels communautaires».

Le service public audiovisuel devrait offrir des programmes au public, tandis que les médias à vocation commerciale ou privée fonctionnent suivant une logique qui consiste à offrir du public aux annonceurs publicitaires.

L’Afrique, dit l’auteur, «est un continent qui a besoin, à des degrés divers, de démocratisation et de développement. Elle à besoin que les services publics de l’audiovisuel servent d’indicateurs et indices de démocratisation et de développement», la régulation devant être confiée à des organes indépendants dont le mandat devrait inclure la promotion, l’appui et la protection des services publics de l’audiovisuel.

En somme, pour être viable et durable, «les services publics de l’audiovisuel requièrent deux aspects étroitement liés: de nouvelles dispositions institutionnelles et organisationnelles dans le cadre d’une politique de diffusion et une structure de réglementation plus large, ainsi que des ressources matérielles adéquates ou un financement».

+ Au chapitre sixième («Problèmes inhérents au contenu local des médias audiovisuels»), Nixon Kariithi affirme que «les politiques de l’audiovisuel, qui émergent dans plusieurs pays d’Afrique, manquent d’un engagement de fond vis-à-vis de la philosophie et des principes de contenu local».

Il note que des raisons idéologiques, économiques et morales justifient la promotion du contenu local dans les programmes de radiodiffusion. Les raisons idéologiques comprennent la «promotion de l’identité nationale et collective, la protection de la souveraineté culturelle, la promotion de la cohésion nationale, le développement d’une culture de tolérance, grâce à un pluralisme d’opinions et de choix, ainsi que la stimulation de la démocratie et des valeurs démocratiques».

Les raisons économiques comprennent «la promotion du talent local, la création d’activités économiques pour la population locale dans la radio et télévision, et le transfert des compétences et de la technologie des pays développés vers les pays en développement».

Les raisons morales comprennent «la protection du public contre un contenu négatif appelant aux troubles publics, offensants pour la décence publique et les bonnes moeurs, et/ou culturellement/ethniquement incendiaires».

Toutefois, observe l’auteur, plusieurs défis se posent à la réglementation du contenu local: les défis administratifs qui «impliquent la capacité des régulateurs à concevoir et mettre en oeuvre des systèmes efficaces de supervision du contenu local», les défis qui résultent de la mondialisation, et qui font que les industries locales de l’audiovisuel sont «obligées de se conformer aux règles de contenu qui ne s’appliquent pas à leurs principaux concurrents, à savoir, les stations satellite interplanétaires, la presse écrite et l’internet».

Dans tous les cas, un système de régulation précis et souple, assurant la représentation de tous les acteurs, s’impose.

Yahya El Yahyaoui

Rabat, 18 Octobre 2007