«Aménagement du territoire, services publics et services au public»

Jean-Alain Mariotti, Conseil Economique et Social, Paris, 2006, 210 p.

1- En introduction à ce rapport, commandité par le Conseil Economique et Social, l’auteur dit ceci: «dans tous les pays, les services publics doivent faire face à d’importantes mutations, économiques, sociales, technologiques, sociétales. Des services installés depuis des décennies ont été remis en cause. Des réorganisations ou des fermetures opérées, ont suscité tant l’incompréhension des habitants que des prises de positions pour maintenir le service public au nom du principe d’égalité de traitement des citoyens».

Il estime qu’il faudrait certainement respecter le principe d’égalité, mais ledit respect, précise-t-il, ne doit pas «conduire à faire systématiquement financer par la collectivité des services fondés sur des critères établis, par le passé, dans un contexte très différent de celui qui prévaut aujourd’hui».

Il affirme donc que le service public doit s’adapter pour mieux répondre aux besoins, en même temps il faut «le conforter en inventant de nouvelles offres, de nouveaux services au regard de nouvelles priorités. Il s’agit même d’aller au-delà pour l’intégrer dans la notion plus large de service au public».

2- En effet, dit l’auteur, «le service public est une notion ancienne, qui s’est construite sur la base de choix politiques successifs, pour aboutir à une définition qui désigne indifféremment un vaste éventail de services, aux logiques économiques et sociales très diverses».

Depuis plus d’un demi-siècle, rappelle-t-il, s’est développée une doctrine, et une pratique aussi, qui identifient service public, secteur public, intervention d’un opérateur public et gestion par des personnels sous statut public. Dans la perception qu’en ont les français par exemple, un service ne peut être public que s’il est géré par un opérateur public, employant des agents publics. La conception commune du service public est ainsi liée à la confusion entre service public, monopole et propriété publique.

Autrement, «le service public désigne des activités qui présentent des caractéristiques telles, au regard des nécessités de l’organisation sociale et des besoins des usagers, qu’elles ne peuvent être assurées par le seul jeu du marché, et qui appellent une prise en charge quasi-exclusive par la collectivité (Etat ou collectivité territoriale)». Sa qualification est soit constitutionnelle, soit législative, soit purement administrative.

Depuis peu seulement, la distinction entre les services publics administratifs, et les services publics industriels et commerciaux, s’est établie pour désigner les services régaliens (police, justice, défense, action extérieure) pour les premiers, et les services marchands gérés directement par la collectivité publique ou délégués, mais facturés à l’usager, pour les seconds.

Dans les deux cas, le service public «obéit aux principes de continuité, d’égalité de traitement, de mutabilité ou d’adaptabilité, de garantie d’accès au service, de neutralité et de transparence».

Au niveau européen toutefois, note l’auteur, la réflexion sur le service public est relativement récente, car «le droit communautaire initial, s’il connaît la notion d’entreprise publique, ou chargée de la gestion de service d’intérêt général, ignore les services publics en tant que tels».

C’est la notion de service d’intérêt général (SIG) qui est de vigueur, incluant la notion de service universel, laquelle «impose aux prestataires l’obligation de proposer leurs services à des conditions spécifiées. Il repose sur une approche sectorielle axée sur le service rendu à l’utilisateur, et sur la liberté laissée aux pays en matière de modalités d’organisation, aucun lien de nécessité n’étant établi entre obligations de service public et intervention publique».

Tous les pays disposent donc de services collectifs d’intérêt général, et les seules différences entre eux tiennent à la définition, au mode d’organisation, et à l’étendue du champ d’activité couvert.

Par ailleurs, aussi bien au niveau européen qu’au niveau des espaces nationaux, l’auteur affirme que «d’importantes inégalités en termes de services publics existent, et se développent non seulement entre milieu rural et milieu urbain, mais aussi au sein même de ces deux ensembles: zones rurales fragiles, zones urbaines sensibles».

De telles inégalités ont certainement un impact sur l’attractivité des territoires, mais aussi sur les conditions et la qualité de vie des populations, sur les mouvements d’investissement, tout comme sur ceux de la population en dépendent.

Par conséquent, les disparités sociales et territoriales en matière de services publics, l’apparition de nouveaux besoins et les exigences accrues des consommateurs, impliquent d’opérer des choix, du simple fait que «tous les services actuels ne pourront être maintenus partout, dans les conditions qui prévalaient il y a des décennies».

Pour les usagers, il n’est pas toujours aisé d’établir la distinction entre services régaliens, services marchands, non marchands, services en réseau, européens, nationaux, locaux. Ce manque de lisibilité est accru dès lors que «le champ du service public est évolutif, que les manières de répondre varient selon les territoires, que ces services s’adressent à des populations diverses, et qu’ils sont rendus selon des statuts juridiques différents».

L’essentiel, pour eux, est que «les services soient rendus quels qu’en soient les responsables, et que l’on puisse dans la durée avoir confiance dans leur qualité», la distinction entre services publics et services au public étant ici clairement établie, quoique non perçue correctement: la notion de services au public recouvre «l’ensemble des services, publics et privés, nécessaires aux populations, répondant aux besoins des usagers, et indispensables à la vie des territoires».

Par conséquent, les services au public constituent des éléments à part entière d’une politique d’aménagement du territoire à long terme. Ils nécessitent des investissements qui permettront d’étayer le développement économique territorial, et de garantir un fonctionnement régulier des services sans rupture dans l’espace (continuité territoriale) ni dans le temps.

Respecter de façon dynamique les principes fondateurs du service public (continuité, égalité, adaptabilité), quel que soit le mode de mise en oeuvre, conduit également à souligner deux aspects du principe d’adaptabilité: l’adaptabilité aux populations et l’adaptabilité aux territoires.

Le premier aspect vise la prise en compte des besoins commerciaux et l’incorporation continue des progrès technologiques, le second concerne l’adaptabilité aux spécificités des territoires, qu’elles soient démographiques, économiques ou géographiques.

En même temps, l’évaluation régulière des services au public, les coûts, les tarifs ou les prix payés par les usagers ou clients sous l’égide des autorités publiques, est un gage de leur efficacité.

3- D’un autre côté, la définition d’un service public rénové, au cœur même du concept plus large de services au public, parait à l’auteur d’autant plus indispensable que «ces services constituent un facteur essentiel de l’attractivité et du développement des territoires, un noyau dur de la cohésion sociale, et un élément structurant pour l’aménagement du territoire».

Mais cela ne pourra aboutir sans l’implication et l’adhésion des usagers et des personnels: «outils de compréhension, de respect mutuel et de responsabilisation, l’information, la concertation, la négociation et la formation, à condition qu’elles soient bien conduites, seront un gage de réussite dans la modernisation des services au public».

L’auteur est, en définitive, persuadé que, «pour l’usager, le service rendu prime sur le statut juridique, et qu’il est désormais nécessaire de passer d’une conception organique du service public, à une approche fonctionnelle prenant acte des évolutions à l’échelle européenne».

Il est tout aussi convaincu que la puissance publique doit en conserver la maîtrise: «si l’Etat est appelé à se recentrer sur ses missions essentielles, il n’en demeure pas moins le garant de l’intérêt général, des droits sociaux fondamentaux et des équilibres territoriaux».

En même temps, il estime que «le service public et le service au public doivent être confortés, car ils sont porteurs d’enjeux importants pour la vitalité de nos territoires. Il n’est, pour s’en rendre compte, que de voir la rapidité avec laquelle se marginalisent les régions ou les communes dont les services viennent à disparaître».

Autrement, «que l’on parle de services publics ou de services au public, certains principes de base ne peuvent pas être occultés, car ils constituent le ferment même de notre organisation sociale. Il s’agit bien sûr de l’égalité, de la continuité et de l’adaptabilité des services. Le fonctionnement régulier du service, c’est-à-dire sans rupture dans le temps ni dans l’espace, est une notion essentielle».

Ceci s’effectue via des adaptations et des évolutions constantes, car «la déréglementation vient perturber les équilibres sociaux, financiers et institutionnels. Les entreprises, publiques ou privées, chargées de missions de service public, sont de plus en plus exposées à la concurrence. Si cette dernière est parfois souhaitable, des progrès sont néanmoins nécessaires en matière de transparence et de protection vis-à-vis des abus éventuels des grandes entreprises de réseau. Sinon, les principes d’égalité et de continuité du service, risquent fortement de ne plus être respectés. La seule notion de rentabilité ne doit pas être un critère au maintien ou à la disparition du service public».

Par ailleurs, si l’appel au secteur marchand peut être légitime, cela ne doit pas aboutir à lui confier les seules missions rentables, laissant au secteur public la charge des seules activités déficitaires. Cet impératif est indispensable à un aménagement équilibré du territoire.

L’explosion des progrès techniques et les transformations inéluctables des sociétés, contraignent certes à la remise en cause, mais cela ne doit pas pour autant, au nom de la rentabilité économique, occulter la cohésion sociale et la satisfaction des besoins des populations, partout et pour tous.

C’est dire que l’enjeu, aujourd’hui, est «de concilier et d’optimiser, dans un même modèle sociétal, l’efficacité économique et l’efficacité sociale, le marché et le service public», d’autant que le déplacement du champ de la marchandise du matériel vers l’immatériel, élargit le champ des besoins fondamentaux.

C’est dire aussi que «là où le marché est défaillant et la demande non solvable, le service public assure l’accès des usagers à des services essentiels, et donc contribue à l’attractivité et l’efficacité économique des territoires».

De plus, la transformation des économies, devenues interdépendantes, impose maintenant de nouvelles règles: mobilité, flexibilité, adaptabilité, individualisation, responsabilité.

Aussi, la péréquation, la mutualisation des moyens et la mise en réseau des systèmes, deviennent des outils incontournables pour la cohésion sociale et l’efficacité économique.

La problématique immédiate n’est certainement pas, dit l’auteur, de rechercher un équilibre entre marché, source de l’efficacité économique lorsque les conditions de sa régulation existe, et service public, garant de l’équilibre et de la cohésion territoriale et sociale, mais d’aménager et de mettre en valeur les ressources de ces territoires, pour qu’ils deviennent à travers le monde les véritables acteurs.

Aujourd’hui le facteur clé n’est plus seulement l’offre de technologies, mais leur rythme de diffusion sur les territoires, et leur coût eu égard au développement local. La présence des réseaux de communications électroniques est devenue une condition sine qua non au développement, d’où la nécessité de renforcer une desserte équilibrée, selon un principe de complémentarité et de neutralité technologique.

Les TIC ne modifient pas l’organisation du territoire, précise l’auteur, mais «ont au contraire, tendance à renforcer sa structuration au profit des zones déjà privilégiées, principalement les agglomérations».

Mailler une telle structuration requiert une approche globale des services à la population et aux territoires. Ce qui suppose des choix essentiels…d’ordre politique d’abord, estime l’auteur.

Yahya El Yahyaoui

Rabat, 28 Juin 2007