«L'Union Européenne et ses relations de voisinage»

Veyrier. Y, CES, Mai 2009, 84 p.

1- En introduction à ce rapport, l’auteur dit commence par dire ceci : «les politiques de l’Union européenne (UE) vis-à-vis de son voisinage géographique ont été longtemps dominées par le processus d’élargissement. Mais, avec une Union désormais composée de 27 États membres et de nouveaux élargissements en perspective (pays des Balkans du Sud-Est et Turquie), les relations avec les pays voisins se posent en des termes renouvelés».

En effet, tandis que l’UE peine à sortir de la crise qui affecte le fonctionnement de ses institutions, la question des frontières, celle des limites de sa «capacité d’absorption», régulièrement évoquées pour justifier une pause dans l’élargissement, ont resurgi avec plus d’acuité.

Dans le même temps, «la nécessité s’est imposée de conférer une nouvelle dimension à la politique extérieure de l’Union vis-à-vis de son voisinage. Il s’agit de tirer les conséquences de l’élargissement à l’Est et de redéfinir la forme et le contenu de la coopération avec les voisins du Sud».

Mise en oeuvre à partir des années 2003-2004, la Politique Européenne de Voisinage (PEV) constitue le cadre de référence des relations entre l’Union européenne et ses voisins. Distincte de l’élargissement, la PEV est présentée aujourd’hui comme une politique globale qui a vocation à devenir, à son tour, un «instrument central de la politique étrangère» de l’UE.

Dans cette perspective, la PEV ambitionne «d’asseoir dans le voisinage de l’UE une zone de prospérité, de stabilité et de sécurité, fondée sur les droits de l’Homme, la démocratie et l’état de droit».

Mais «la diversité des pays et des domaines couverts, la complexité des mécanismes de sa mise en oeuvre, l’intervention d’autres instruments de politiques régionales, ainsi que d’autres acteurs n’en soulèvent pas moins des interrogations quant à la cohérence d’ensemble et donc à la visibilité de cette politique». Tout l’enjeu ici est d’affirmer la nécessité «de faire progresser les relations avec les pays voisins sur la base de valeurs politiques et économiques communes».

La PEV était originellement tournée vers les «nouveaux voisins de l’Est» (Ukraine, Moldavie et Bélarus), dont la situation pouvait laisser deviner la complexité et les enjeux d’une politique globale de l’Union à l’égard de son voisinage.

Cependant, «afin d’éviter un affichage par trop ciblé sur ces trois États, le Conseil européen incluait, à leur côté, les pays du Sud de la Méditerranée».

La politique de voisinage stabilisait ainsi sa configuration à 16 pays, recouvrant un large espace, depuis l’Est européen (Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Moldavie, Géorgie, Ukraine) jusqu’au Maghreb (Algérie, Maroc, Tunisie, Libye), en passant par le Proche-Orient (Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Syrie, Autorité palestinienne).

Si la carte de la PEV est largement définie, elle ne comprend pas pour autant tous les pays qui participent du voisinage géographique de l’Union. Limitée aux «pays voisins qui n’ont actuellement aucune perspective d’adhésion», elle ne concerne ni les pays candidats (Croatie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Turquie), ni les candidats potentiels (Albanie, Bosnie et Herzégovine, Monténégro, Serbie, Kosovo).

Les futurs «voisins» de l’UE, au terme éventuel du processus d’adhésion de la Turquie (Irak, Iran), ne sont pas non plus couverts. La Fédération de Russie, bien que voisine géographique, n’est pas davantage intégrée à la PEV, tout en étant qualifiée de «partenaire stratégique».

D’autres États, géographiquement voisins, ne sont pas non plus associés à la PEV, qu’il s’agisse des membres de l’Espace économique européen (Islande, Norvège, Lichtenstein), de la Suisse ou de Monaco et d’Andorre.

Parallèlement à la définition de son champ géographique, l’UE adoptait les grandes lignes du contenu de la politique de voisinage en affichant l’objectif «de faire progresser les relations avec les pays voisins sur la base de valeurs politiques et économiques communes» (promotion de la démocratie, des droits de l’Homme et de la paix, réalisation de progrès dans le domaine social, coopération accrue dans le domaine de la justice et des affaires intérieures en particulier en ce qui concerne la gestion des frontières, la circulation des personnes, les migrations, la lutte contre le terrorisme…etc).

2- Si la PEV est devenue la pierre angulaire de la politique de l’Union vis-à-vis de ses voisins, elle n’en exclut pas pour autant d’autres cadres de coopération régionale.

Au Sud par exemple, le Partenariat Euro-méditerranéen, issu du Processus de Barcelone, poursuit depuis 1995 l’objectif de construire autour de la Méditerranée «une zone de paix et de prospérité partagée».

En avril 2007, la Commission a également présenté une communication relative à la mise en oeuvre de «la synergie de la Mer noire». Dix États, dont la Russie et la Turquie, y sont associés et sept États membres de l’UE, dont la France, y ont un statut d’observateur. La Commission qualifie cette coopération «d’initiative à finalité régionale destinée à dynamiser la dimension bilatérale de la PEV et à compléter le processus de préadhésion à l’UE de la Turquie».

C’est pour dire le défi posé à l’UE quant à l’équilibre à trouver entre approfondissement et élargissement. «Convient-il… d’accorder la priorité à un projet politique, économiquement et socialement cohérent, bâti sur un ensemble continental géographiquement resserré ? Ou bien faut-il privilégier un projet mettant l’accent sur l’organisation et la stabilisation d’un espace économique plus large ?».

Dans ce contexte, on ne peut que s’interroger sur les limites de cette politique de voisinage conduisant à proposer aux pays partenaires «tout de l’UE sauf les institutions».

La PEV pâtit aussi d’une insuffisante lisibilité. Pour une large part, «ce manque de visibilité s’explique par la multiplicité des acteurs, des instruments et des politiques qui interviennent et s’entrecroisent dans cet espace géographique. Le renforcement de la PEV milite en faveur de la recherche d’une coordination et d’une mise en cohérence des actions déployées non seulement par l’Union européenne mais également par les États membres eux-mêmes au titre de leur propre politique étrangère».

L’Union Européenne, dit le rapport, est une «construction institutionnelle singulière dont les limites résultent de la seule volonté d’États qui ont décidé, de façon librement consentie, à un moment donné, de s’unir. Dans ce contexte, vouloir en tracer les frontières finales serait tout aussi irréaliste que de prôner une expansion sans limite. La force de l’Union européenne réside dans sa capacité à demeurer potentiellement ouverte».

En ce sens et «sans transiger sur les valeurs, les droits et les libertés fondamentales, il lui faut certainement inventer des modes renouvelés d’association. Cette diversification des formes de relations à établir avec les pays parties à la PEV doit revêtir des formes d’ouverture variées qui, sans exclure l’adhésion, dessineraient des cadres souples et évolutifs aux circulations, en particulier des personnes, et aux coopérations».

Dans cette perspective, il serait alors envisageable que la PEV «évolue progressivement vers un espace politique de coopération et d’association euro-méditerranéen, intégrant les actuels cadres de coopération multilatéraux et régionaux (Union pour la Méditerranée, Partenariat oriental, Synergie de la Mer Noire, Mer Baltique) à même, au-delà des coopérations bilatérales, de favoriser la mise en oeuvre d’actions et projets concrets couvrant des champs très larges : commerce, énergie, économie, état de droit, justice, questions environnementales.

Dans cette configuration, la définition de mécanismes, sur le principe des coopérations renforcées entre États membres et pays tiers les plus motivés, pour aller plus loin, ne devrait pas davantage être exclue».

Yahya El Yahyaoui

Rabat, 2 Septembre 2010